Den så kallade ”High-level Group on the Future of Cohesion Policy” inrättades 2021 av EU-kommissionären för regionalpolitik och reformer, Elisa Ferreira, med experter från akademi och forskning men också politiska företrädare med koppling till Europaparlamentet och Europeiska Regionkommittén. Gruppen har träffats vid ett antal möten för tematiska diskussioner om vilken roll sammanhållningspolitiken spelat, spelar och kan spela för EU:s möjligheter att bidra till ett sammanhållet EU där alla delar av unionen kan utvecklas och ge hållbar utveckling och konkurrenskraft till hela EU.

En ifrågasatt politik för regionalt utvecklingsarbete i EU

EU:s regionalpolitik har genom åren ifrågasatts för att vara svåröverskådlig och komplicerad och inte ge några egentligen mätbara resultat i att utjämna skillnader mellan olika delar av Europa och att skapa utvecklingskraft för EU som helhet. Samtidigt är försvaret av policyn på andra sidan också starkt av såväl de regioner och länder som tar emot mycket sådana stöd, men också att det finns mycket som visar på att utan EU:s regionalpolitik så hade den utjämning som ändå skett över tid och att allt fler regioner är kapabla att skapa utveckling och medverka i den gröna omställningen genom de stöd och investeringar som framförallt europeiska regionalfonden respektive socialfonden bidrar till.

Utöver att det finns frågetecken kring sammanhållningspolitikens effektivitet och resultat, så har också de stora krispaketen i spåren av Covid-19-pandemin, som sedan har förts in i satsningarna på en grön omställning och att skapa ekonomisk och samhällelig utveckling i en tid av kris och krig i Europa, etablerat en sanning om att det finns andra sätt att bidra till utvecklingsinsatser runtom i Europa. Det har ansetts vara effektivt och betydligt smidigare och enklare med dessa stora krispaket i direkt dialog med nationell nivå och mer centraliserade processer än hur de så kallade traditionella instrumenten sett ut. Samtidigt kommer signaler om att även de nya instrumenten har stora svarta hål som inte riktigt går att följa upp vart pengarna gått och vilken nytta de gjort, egentligen.

Till det kan också läggas att EU för att finansiera delar av dessa krispaket och andra nya mekanismer samt att kunna erbjuda stöd till Ukraina och utvecklingsmedel till fler nya fattiga medlemsländer som nu öppnats för, så kommer behovet av mer pengar för EU:s budget att bli en realitet. Men även med ett tillskott, så blir det betydligt mindre pengar till nuvarande regionalstöd av allt att döma, om kalkylen skall hålla. Det sätter också förnyad press på regionalpolitiken för framtiden, såväl i omfattning som hur den distribueras med vilka egentliga regionala anpassningar och styrning eller inte.

Högnivågruppen skall i det ljuset ses som ett verktyg från den enhet som hanterar regionalstödet, generaldirektoratet för regionalpolitik med ansvarig EU-kommissionär i spetsen, i syfte att nyansera diskussionen och bidra till att bibehålla regionala utvecklingsstöd också inför nästa programperiod i EU från 2028, där förslagen just nu bereds inom EU-kommissionen för att läggas fram under nästa år med följande förhandlingar mellan Europaparlamentet och Ministerrådet.

Ojämlikheterna består och befästs utan en regionalt anpassad politik

Högnivågruppens slutsatser kan i mycket sammanfattas med att på det hela taget spelar sammanhållningspolitiken en stor roll för just sammanhållning och utvecklingspotentialer runtom i EU. Det går att se resultat och med utvecklingen idag med olika kriser att hantera, påverkan från ett aggressivt Ryssland i Ukraina, klimatomställningsbehov och stora delar av Europa som fortfarande brottas med fattigdom, utanförskap och dålig uppkoppling mot övriga Europa och världen, så är sammanhållningspolitiken egentligen viktigare än någonsin för EU. Att EU:s regionalpolitik inte är ute i helt ogjort väder som det fungerar idag visas enligt rapporten bland annat av att såväl USA som Kina i många delar tagit efter EU i liknande verktyg för att skapa lokala och regionala tillväxtpotentialer och grön omställning.

Vid lanseringen av rapporten hänvisades av båda närvarande EU-kommissionärer, Elias Ferreira för regionalpolitik, och Nicolas Schmidt för sysselsättning och socialpolitik, till visionen hos den nyss avlidne legendariska tidigare EU-kommissionsordföranden Jacques Delors, som introducerade den inre marknaden i EU och med den behovet av en sammanhållningspolitik för att tillse att alla delar av EU kan delta på lika villkor på en socialt hållbar gemensam marknad. Utmaningen är att medan stora delar av det forna Östeuropa faktiskt tagit sig ur underutveckling och fattigdom, även om de fortfarande ligger efter i många avseenden, så har andra delar av Europa, inte minst stora delar av Frankrike och Italien, fastnat i vad som kallas en utvecklingsfälla, där regioner som borde vara motorer för sin omgivning och hela landet och en gång i tiden varit det, sitter fast i gamla industristrukturer som behöver moderniseras och ges stöd för innovationsförmåga och annat i en mer modern ekonomi.

Det kan dock inte göras genom centraliserade instrument som bygger på ”one size fits all” med över EU ojämnt spridda skurar i enskilda riktade investeringar, även om syftet med det är att bygga någon slags EU-interna värdekedjor inom utpekade branscher. Det krävs olika insatser utifrån olika lokala och regionala förutsättningar och där är sammanhållningspolitiken bäst lämpad med sin modell av samverkan mellan regional och nationell nivå samt EU, utifrån att stödja olika regionala utvecklingsstrategier. En faktor som lyfts fram som ytterligare en orsak till att hamna i en utvecklingsfälla är brist på tillgång till kompetens och arbetskraft, som också är en ökande utmaning över hela Europa att hantera.

Nya utmaningar men samma grundvärden att försvara

Till det läggs i rapportens resonemang de utmaningar som verkligen finns med brutna värdekedjor till följd av störningar på den globala marknaden i spåren av pandemin, kriget i Ukraina och en överlag ökande protektionism i världen, som också påverkar lokalt och regionalt när de ekonomiska band som bidragit till industrietableringar och handel bryts. Därtill kommer i ökande grad automatisering och artificiell intelligens att förändra förutsättningarna för stora delar av dagens EU. Förmågan att hantera sådana globala utmaningar och ställa om till en klimatsmartare industristruktur inom Europa på lokal nivå är avgörande. Det behövs därför olika insatser från EU i dessa delar.

För det spelar mekanismer som EU:s sammanhållningspolitik en avgörande roll och att då inte enkom titta på utpekade ”superstäder” som motorer för tillväxt, som historiskt varit mycket i fokus, utan på bredden runtom i hela EU, inklusive landsbygd där många av dagens och framtidens industrietableringar med tillgång till förnyelsebar energi de facto finns. Överlag underskattas, enligt rapporten, utvecklingspotentialerna i de mindre urbana områdena och mindre utvecklade delarna av Europa och deras möjligheter att ta positioner på den inre marknaden i EU.

Utöver de mer rent ekonomiska aspekterna, så för Högnivågruppen fram att regionalpolitiken också bidrar till sammanhållning och inkludering av alla medborgare och att utveckla samarbeten över hela Europa och att fostra sådan samverkan för utveckling i områden där det saknas. Det är ett egenvärde som, även om det också kan räknas hem ekonomiskt, i grunden handlar om något mer, egentligen hela EU:s existensberättigande genom att tillförsäkra ett socialt sammanhållet Europa med ett folkligt stöd som på många håll idag är i nedåtgående, inte minst kopplat till ekonomiska olikheter mellan olika delar av Europa som rapporten pekar på är ett även ökande politiskt bekymmer för EU.

Sammanfattningsvis går Högnivågruppen till försvar för en fortsatt sammanhållningspolitik värd namnet i EU, vilket är föga överraskande. Vilken roll den nu framlagda rapporten verkligen får återstår att se, men redan inför presentationen av den så antyddes från många hålla att det blir en hyllvärmare bland andra i debatten. Det vore dock synd, då resonemangen är värda att beakta, även om en egentlig diskussion om budgetnivåer och mer konkreta och spetsiga förslag i stora delar saknas. Till det skall läggas att under våren kommer fler rapporter kopplat till översynerna av EU:s regionalpolitik inför framtidens utformning av den.

Budskapet är att förändra försiktigt för att slå vakt om det som fungerar

Slutsatserna i rapporten med sikte på framtiden kan i allt då mycket kort sammanfattas med att sammanhållningspolitiken måste fortsatt omfatta alla delar av EU, men med förstås ett tydligt och rentav tydligare fokus på fattiga och eftersatta regioner samt därtill de som befinner sig i det som kallas den omnämnda utvecklingsfällan, för att komma åt nödvändig långsiktig strukturomvandling och att det sker med möjligheter till samverkan mellan regioner inom och utom EU:s gränser. Så långt är det ingen direkt skillnad mot hur sammanhållningspolitiken är formulerad idag, även om detta med utvecklingsfällan och de regioner i sydvästeuropa som främst avses ges en ökad tyngd att notera.

Även med en diskussion om att bygga in mer flexibilitet att kunna förändra insatsområdena över tid och därmed kunna hantera kriser när de uppstår genom regionalstöden, så är det i rapporten de långsiktiga utvecklingsperspektiven för lokal och regional konkurrenskraft som måste vara styrande och att det sker i partnerskap mellan olika aktörer och nivåer samt tydligare kopplat till EU:s andra instrument. Att bygga in ökad flexibilitet för även krishantering är ingen ny diskussion och handlar i slutändan mer om hur det hanteras i realiteten och garanterar det regionala inflytandet i att göra fortsatt mest nytta lokalt när omvärlden och behoven påtagligt förändras. Det är inte heller nya tankar som förs fram om ett mer resultatinriktat fokus för att få del av fondmedlen, även inom ramen för fortsatt territoriellt utfördelade resurser för att täcka alla geografier i EU. Detsamma gäller resonemangen om behovet av förenklade sammanlänkade administrativa processer som är en ständigt levande fråga. Några klara besked om hur dessa delar skall ordnas i realiteten kan dock nog inte heller denna rapport sägas ge. I grunden är ansatsen från Högnivågruppen att försvara en de facto än mer platsbaserad politik, även att inympas för synergier med andra stödmekanismer i EU, för att utveckla varje regions unika potentialer genom mer kapacitetsbyggande och innovationsförmåga upp i värdekedjorna för en grön omställning som gynnar hela EU:s strävan till ökad konkurrenskraft.

Möjligen är resonemang om att regionalt kunna ”återuppfinna” sig själv genom att ta fram bredare utvecklingsmålsättningar och strategier på regional och sub-regional nivå med stöd av sammanhållningspolitiken något av lite nya element. Det står inte i strid med tankarna om smart specialisering som idag är styrande för regionalt utvecklingsarbete i EU, snarare tvärtom, men tillför en breddning kring hur detta med smart specialisering ofta tagit sig uttryck i realiteten. Det handlar inte om att bara bygga vidare på att bli än spetsigare i det som man redan är bra på och vill bli bättre på utifrån exempelvis viktiga regionala branscher och kluster. Det handlar egentligen om att ge stöd för en bredare samhällsomställning som också kan vara att exempelvis diversifiera ekonomin, hitta helt nya utvecklingsområden att stödja och att aktivt över tid ha förmåga att anpassa fokus och målsättningar för att kunna utvecklas kopplat till EU:s överordnade mål och strategier i en föränderlig värld. I grund och botten handlar även smart specialisering om att bygga sitt unika innovationssystem och koppla samman det med omvärlden för långsiktigt hållbar utvecklingsförmåga.

Lite andra nya resonemang, eller snarare nygamla eftersom det varit på tapeten förr, är att kunna knyta regionalpolitiken mer mot EU:s ekonomiska termin som är den årliga cykel EU har för att följa upp ländernas ekonomiska politik och reformer för att upprätthålla en sund utveckling. Förutsatt att de regionala perspektiven inympas i den processen med inflytande från regionerna kopplat till målsättningarna inom sammanhållningspolitiken, så kan det stärka också det regionala utvecklingsarbetet och kopplingen för regionalstöden i EU som en tydligare del av den övergripande helheten för EU:s samlade uppföljning och policyutveckling, är tanken. Därtill lyfts åter vikten av fokus på lokal och regional administrativ kapacitet och stöd för sunda strukturer för att tillförsäkra att medlen används rätt och riktigt från början till slut, där det helt klart brister på många håll idag. Det är också en återkommande diskussion om att det är och måste vara en utgångspunkt och förutsättning, inte bara en stödjande del, för utformningen av EU:s stödmekanismer.

Stöd för även norra Sveriges behov att söka stöd för

Överlag går detta i linje med norra Sveriges framförda tankar och mycket ger stöd för regionens behov av anpassade utvecklingsmedel för den bredare samhällsomställningen länkad till EU:s övergripande satsningar, så som den gröna given. Det finns dock ett fortsatt behov för norra Sverige att synliggöra de specifika regionala utmaningar som finns.

Även om det omnämns behov av anpassning till olika regionala kontexter och att regioner med särskilda förutsättningar lyfts fram också avseende behovet av särskilt stöd för att hantera sina specifika utmaningar, så visar kartbilder och övriga sammanställningar, som så ofta, att norra Sverige i jämförelser är rik per capita och inte står risk för att hamna i en utvecklingsfälla genom att ha kunnat visa på produktivitetsökningar och innovationsförmåga och överlag står sig väl bland EU:s regioner som det är. Specifikt omnämns Norrland avseende att med tillgång till förnybar energi har förmåga att etablera smarta specialiseringsstrategier inom exempelvis stålproduktion för att dra nytta av sina förutsättningar, till skillnad mot andra stålindustriregioner som saknar sådan fossilfri energi.

Så även om rapporten som helhet ger fog för mycket av det som är av värde för norra Sverige att få utvecklingsmedel för att hantera, så finns det all anledning att lyfta fram behovet av fortsatta extra regionalstöd inom såväl regionalfond som socialfond på grund av gleshet och övriga arktiska omständigheter samt inte minst en påtaglig risk för att utan sådana investeringsmedel också hamna i en utvecklingsfälla i brist på egen kapacitet och avsaknad av arbetskraft i den gröna omställningen.

Där kan inte minst den pågående OECD-studien ge underlag för fördjupade analyser att lyfta in i diskussionerna kopplat till rapporten från Högnivågruppen och kommande underlag från EU inför formeringen av nästa EU programperiod.

/Mikael Janson

Läs om lanseringen av rapporten från Högnivågruppen och länk till rapporten här 

Läs om den pågående OECD-studien för norra Sverige här 

Läs tidigare ”state of play” om framtidens sammanhållningspolitik här