6. Frågor som kräver svar för en framtida regionalpolitik i EU

I vårens sjätte och sista ”State of Play” om EU:s framtida sammanhållningspolitik, redogör Mikael Janson för några av de huvudfrågor som nu är uppe för diskussion och för vilka svar som blir, i hög grad avgör hur det blir med EU:s regionalpolitik i kommande programperiod från 2021 och framåt. Det är sådant som under hösten kommer att utgöra grunden för de förslag som kommer att komma och därför är av vikt för att på regional nivå, nationellt och i EU som helhet ge konstruktiva tankar runt för att också vara med i debatten om utformningen av sammanhållningspolitiken i EU:s framtida budget.

Mycket är på gång kopplat till diskussionen om framtidens sammanhållningspolitik i EU. Nu närmast är det den halvtidsutvärdering som skall göras av innevarande period 2014—2020. Trots att programperioden i realiteten knappt kommit igång så måste nu en sådan halvtidsöversyn fram för att under 2017 kunna fatta beslut om eventuella justeringar redan under innevarande programperiod.

Det sägs nu också att det före sommarvilan också skall komma de första skrivningarna från EU-kommissionen om tankarna för den kommande MFF:en, det vill säga långtidsbudgeten, Multiannual Financial Framework, 2021—2027, inklusive möjliga tankar om att för att bättre följa mandatperioderna i EU införa tioåriga budgetperioder då fem ansetts för kort, med en tydligare revidering efter fem år.

Därtill kommer EU-kommissionen att komma med sin analys av sammanhållningspolitiken, att gå ut på samråd för möjligheter för alla intressenter och övriga att föra in sina synpunkter, inför de konkreta förslag som kommer om något år.

Några punkter är särskilt satta under lupp i diskussionen.

Flexibilitet för förändring över tid

Det som primärt just nu sätter tryck på sammanhållningspolitiken är flyktingkrisen. EU har att samtidigt med en fortsatt ekonomisk kris och ett eventuellt utträde av Storbritannien hantera de största migrationsströmmarna någonsin, men saknar resurser för det. Det finns alltid möjligheter att i en stor organisation som EU kunna göra omfördelningar, men är inte en i längden hållbar ekvation att samtidigt som medlemsländerna säger sig vilja ha ett mindre EU så lägger de i realiteten på mer och mer uppgifter och ansvar på EU.

Det gör att lystna blickar riktas mot sammanhållningsbudgeten med sina struktur- och investeringsfonder för att för framtiden kunna lösgöra resurser. De pengarna är idag utfördelade i regionala fonder och program och går därför inte att omfördela till andra behov och kriser när de uppstår. Det går givetvis att hävda att en del av lösningen på exempelvis integrationen är de fonder och program som just finns på regional och lokal nivå för sådana insatser, men det som efterfrågas är omfördelningar till mer akuta insatser.

En nyckelfråga för framtiden är därför i vilken grad ökad flexibilitet kan läggas in i strukturen för att kunna göra omfördelningar av redan utfördelade regionala medel ställt mot att helt enkelt bibehålla huvudparten i centrala fonder och program som styrs direkt från EU? 

De faktiska effekterna kontra det som mäts

Det resultatfokus som finns i sammanhållningsfonderna, är i grunden bra för att kunna mäta och följa upp och se att de verkligen levererar resultat, men faran är att om de inte mäter rätt saker, så uppfattas även det som är en framgång som ett misslyckande.

Om ett projekt ger möjligheter att etablera en ny samverkan mellan aktörer som leder till nya arbetssätt som ger utrymme för att anställa fler inom kanske helt nya sektorer i en region som annars domineras av traditionell allt mer rationaliserad industri, så är det ju en framgång. Om det som mäts då är hur många anställda det enskilda projektet ger och det i sig inte gav mer än de som var med under projekttiden, så blir det ju att se som ett misslyckande. Är det istället sysselsättningsutvecklingen i regionen som följs upp, kan även det bli ett ”bevis” på projektets meningslöshet om antalet arbetstillfällen de facto minskar, när verkligheten kan vara att minskningen är en följd av övrig industris rationalisering och därmed att minskningen hade varit ännu större utan de andra insatser som görs, som tvärtom ger framtida nya sysselsättningsmöjligheter.

Det är en svårlöslig klut. Det finns givetvis ett rättmätigt krav på att kunna följa upp de pengar som läggs från EU och ytterst de enskilda länderna och deras medborgare, samtidigt som verkligheten sällan är så enkel att ett enskilt projekt förändrar allt. Det kräver därför en grundläggande diskussion om vad EU:s regionalpolitik skall leverera, för att verkligen kunna rättfärdiga sammanhållningspolitikens faktiska nytta.

Traditionella fonder ställt mot rent riskkapital

En av den nuvarande EU-kommissionen stora prestigeprojekt är den så kallade EFSI-fonden, European Fund for Strategic Investments, som är ett låneinstrument för riskvilligt kapital. Avsikten med den är att bidra till att få igång investeringstakten i Europa, som i och med den ekonomiska krisen är alldeles för låg för att skapa tillväxt.

Det har också spillt över i diskussionen om sammanhållningspolitiken, där det finns en strävan om att öka andelen finansiella instrument såsom EFSI framför nuvarande bidragsbaserade fonder. Det tar sig rentav uttryck i form av en diskussion om att gå längre än så och helt ersätta nuvarande regionala fonder med dylika kapitalinstrument för de regioner som har ekonomiska förutsättningar för att hantera det och dit anses alla rikare regioner i EU höra, till vilka även Övre Norrland räknas.

Hur den diskussionen landar är förstås avgörande för utformningen av framtidens sammanhållningspolitik. I den diskussionen ligger frågan om EU skall ha samlade strategier som stöds av fonder eller om det är ”spring efter pengarna” utan någon egentlig styrning i form av låneinstrument, som är melodin.

Nya investeringsinstrument står inte emot fortsatta rena fondlösningar såsom regionalfonden, tvärtom är de på många sätt avhängiga varandra för maximal utväxling, Det är dock genom tillgången på en grundfinansiering som uppväxling av andra kapitaltillskott kan göras i särskilt regioner som inte annars per automatik drar till sig sådant kapital. För regioner som norra Sverige blir det därför fråga om att kunna leda i bevis att tillgång till lånelösningar som EFSI också kräver det grundtillskott som traditionella fonder ger, för att verkligen kunna komma regionen till godo till gagn för hela EU.

Strategier för styrning av fonder och program

Inför denna programperiod antogs EU:s tillväxtstrategi, den så kallade Europa 2020-strategin med uppställda mål för smart, hållbar och inkluderande tillväxt. I utformningen av struktur- och investeringsfonderna infördes en tematisk koncentration i syfte att tydligare stödja den övergripande strategin. Fokus ligger för de regionala utvecklingsfonderna exempelvis därför på innovation med krav på så kallade smarta regionala specialiseringsstrategier, koldioxidminskade åtgärder samt småföretagandestöd.

Den nuvarande kommissionen är inte lika tydlig i regionala strategier på det viset. Samtidigt är kanske ryktet om Europa 2020-strategins död överdrivet. Det finns från många håll ett stöd för att arbeta utifrån exempelvis det som kallas smart specialisering i nuvarande strategi. Det kan finnas en viss logik i att ge diskussionen om en ny strategi lite tid.

Det är dock en diskussion som börjar ta form, att det i allt högre grad efterfrågas en ökad tydlighet i vilka strategiska vägval EU-kommissionen avser att göra för att stödja tillväxtarbetet och med vilka instrument. Det finns lite av ett vacuum i det faktum att inget synligt finns framme om ett tänkt ”Europa 2030” och EU-kommissionens istället återkommande hänvisningar till de allmänna tio prioriteringar som pekats ut för mandatperioden.

I vågskålen ligger dels investeringsstöd utan egentlig styrning som EFSI, dels tankar om allmänna gemensamma fonder som kan styras centralt ifrån, ställt mot utfördelade regionala bidrag med ett helt annat behov av någon form av gemensamma strategier och prioriteringar för implementeringen av dem. På så sätt hänger det ihop med hela frågan om fondernas vara eller inte.

Knyta till EU:s löpande nationella uppföljning

Det finns också en diskussion om att tydligare knyta de regionalpolitiska instrumenten till EU:s årliga cykel, den Europeiska terminen, som inbegriper EU-kommissionens årliga löpande uppföljning och rekommendationer till de enskilda länderna för att i dem upprätthålla en sund ekonomi.

På sitt sätt emanerar den diskussionen ur frågorna runt kopplingen till EU:s tillväxtstrategier respektive möjligheterna att bygga in mer flexibilitet i fonderna och programmen.

De regionala fonderna skulle därigenom knytas till EU:s övergripande ekonomiska politik och strategier oavsett de i sin tur bygger på en uppdaterad Europa 2020 eller andra mer övergripande policys och prioriteringar. Även om det är svårt att se att det verkligen skulle kunna vara istället för något annat såsom en ny ”Europa 2030”, så finns tankar i den riktningen. Genom en sådan inom ramen för den Europeiska terminen årlig uppföljning av hur de bedöms stödja samhällsutvecklingen kan rekommendationer tas fram som också innebär möjliga justeringar i de löpande programmen.

Samordning och synergier

En ytterligare dimension är strävan till att minimera dubbelarbete och tvärtom skapa uppväxling av resurserna genom samhandling mellan olika EU-instrument. Det finns idag många olika fonder och program som delvis går in i varandra med överlappande prioriteringar samtidigt som de har helt olika hanteringsordning, även om ambitionen varit att skapa lika regelverk och komplementaritet snarare än konkurrens.

Diskussionen om att ta ytterligare steg för att renodla stödinsatserna och skapa synergier mellan dem är därför åter för handen. Framförallt finns ett fokus på sammanhållningsfonderna med sina många olika tematiska inriktningar för att stödja lokal och regional utveckling och om det snarare binder in det regionala arbetet framför att lägga fokus på de EU-gemensamma fonder och program som finns. En lösning på det vore att fokusera mer på EU-gemensamma verktyg och program med specifika inriktningar för alla att söka ur snarare än delvis parallella system som idag regionalt och på EU-nivå.

Riktigt så enkelt är det förstås inte, men frågan är ställd och diskuteras och åter är det de regionala fonderna som är under luppen snarare än den ganska vilda floran av EU-gemensamma program.   

Förenkling och proportionalitet

Sist, men inte minst, finns den eviga frågan om förenkling, som rentav givits en egen förenklingskommission utsedd av EU-kommissionen. Varje ny programperiod har haft som målsättning att förenkla hanteringen, men resultatet har allt som oftast varit det motsatta.

Det är också en svår klut att lösa. Ytterst handlar det om en balans mellan att ha tilltro till alla projektägare för att ge svängrum, å andra sidan rättmätiga och i många fall tyvärr nödvändiga krav för att garantera att pengarna används rätt på det sätt som sagts med de resultat som utlovats. Det är delvis motstridiga önskemål som är svåra att hantera. Inte desto mindre läggs förstås onödig byråkrati på med olika regelverk och därtill inte så sällan nationella anpassningar och ytterligare pålagor som ytterligare försvårar för de som är tänkta att ta del av pengarna, inte minst för svenskt vidkommande.

Det finns en utbredd uppfattning om att dagens fonder och program faller samman under sin egen tyngd. Det ligger förstås i fatet i diskussionen om framtiden för dessa fonder och program, om det inte verkligen kommer förbättringsförslag. Det har bland annat framförts att för regioner som har fungerande administrationer kan kraven generellt lättas för en mer proportionerlig hanteringsordning jämfört med regioner och länder som brottas med bristande administrativ kapacitet och rentav korruptionsproblem som kräver noggrannare kontroll. Om det är praktiskt möjligt att göra en sådan uppdelning och få med sig medlemsstaterna på det kan diskuteras, men tankarna finns.  

Det gäller sammanfattningsvis att nu hålla tungan rätt i mun och föra en konstruktiv diskussion om hur EU:s regionalpolitik bör förändras, utvecklas, spetsas till och samtidigt som den behöver förenklas också kan garantera att pengarna används på rätt sätt med sikte på relevanta effekter i linje med EU:s övergripande tillväxtstrategier. I mycket är det under den kommande hösten som grunden läggs för de förslag som sedan kommer för diskussioner, förhandlingar och slutligen beslut inför 2021 och framåt.

 /Mikael Janson

Läs senaste ”State of Play”, Om nyttan bortom myterna med EU:s regionalpolitik, den femte i serien om sammanhållningspolitiken 2021—2027.

Läs tidigare ”State of Play” på North Swedens hemsida.