”State of Play”: Förhandlingsläget i Sammanhållningspolitiken

De pågående förhandlingarna och diskussionerna

Spelet om budgetförhandlingarna för EU:s långtidsbudget 2014-2020 med sina olika regleringar pågår för fullt och om förslaget lades för ett år sedan och slutgiltigt beslut kan väntas framåt sommaren 2013, så är det lite av halvtidsvila när EU nu tar sommarledigt.

I Ministerrådet respektive Europaparlamentet börjar positionerna inom regleringarna för sammanhållningspolitiken klarna, även om de exakta förhandlingsmandaten inte är helt justerade ännu. Parlamentet har i dagarna i utskottet för regionala frågor fattat beslut om sin förhandlingslinje. Normalt sett skulle det ha gått upp för beslut i hela Parlamentet efter sommaren, men det har nu bestämts att utskottets beslut är det som blir föremål för förhandling med Ministerrådet för att först därefter återföras till Parlamentet för slutgiltiga ställningstaganden. Det är ett sätt för Parlamentet att skynda på sin process och sätta press på Ministerrådet, att på allvar komma in i direkta förhandlingar. Ministerrådet har å sin sida den senaste månaden kunnat beta av ett antal principiella frågor, men är inte ännu färdig med alla så kallade förhandlingsboxar. De egentliga "trialogerna" med förhandlingsdelegationer för Europaparlamentet och Ministerrådet tillsammans med EU-kommissionen kan dock påbörjas på allvar inom sammanhållningspolitiken är det tänkt och om Parlamentets tidplan skulle gälla så tas resultaten av de förhandlingarna upp i oktober eller november i utskottet igen.

Samtidigt svävar hela budgetfrågan ovanför allt. Budgeten förhandlas separat, men påverkar i slutändan förstås allt övrigt. Det spekuleras givetvis i var det blir minskningar i strukturfondsmedlen och hur stora de blir mot EU-kommissionens förslag utifrån diskussionen mellan de som i framförallt Ministerrådet pratar om "Better spending" ställt mot "Friends of Cohesion". Parlamentet vill generellt inte se några minskningar medan ett antal länder i Ministerrådet vill dra ned på framförallt medel till de rikare regionerna och erfarenheten visar att fonderna för territoriellt samarbete ofta är de som därtill får stryka på foten. Det är den dragkampen som pågår. "Inget är klart förrän allt är klart", som det heter i alla diskussioner, och det hänger ytterst på hur budgetförhandlingarna landar.

Det gör att Kommissionen och de nationella regeringarna under hösten måste påbörja programmeringen för att det skall finnas en chans att vara igång med projektmedel under 2014 när den nya programperioden börjar, trots att regelverk och budgetramar inte är på plats.

Kommissionens föreslagna så kallade partnerskapskontrakt, som efter mycket diskussioner kommer att benämnas partnerskapsöverenskommelser för att mildra deras juridiska tyngd, utgör en hörnpelare i formandet av de kommande programmen på nationell nivå. Kommissionen kommer därför att i september komma med sina underlag per medlemsland för förhandlingar mellan Kommissionen och regeringarna om dessa överenskommelser, som skall ge grunden för den nationella uppbyggnaden och inriktningen för de olika programmen. Det gör, att på nationell nivå måste det under hösten arbetas fram hur strukturen för programmen och hanteringen av fonderna skall se ut inklusive den regionala nivåns och andra aktörers inflytande i detta.

Ett arbete som i sin tur alltså måste skötas parallellt med och successivt jackas in i de beslut som i slutändan blir om EU:s budget och alla fondregleringar när väl det är klart.

Förhandlingsinnehållet med särskilt intresse för Övre Norrland

Det är en oerhörd mängd paragrafer som nu diskuteras. Utifrån det som är mest intressant för Övre Norrland, så kan det nog sammantaget sägas att bollen till stora delar rullar i vår riktning.

Ministerrådet och Parlamentet ser till att börja med ut att vara eniga om att helt ta bort det generella förbudet mot grundläggande infrastruktursatsningar i rikare regioner. Ministerrådet är därtill länderna emellan överens om att rent allmänt öka möjligheterna för infrastruktursatsningar, framförallt inom informationsteknologi och bredband (ICT), som föreslås bli ett fjärde tematiskt område för även rikare regioner utöver de tre - innovation, småföretagande och koldioxidminskning - som Kommissionen begränsat det till. Det ansvariga utskottet i Parlamentet föreslår för sin del att det på regional nivå skall gå att utöver de tre av EU-kommissionen utpekade tematiska områdena välja ett extra fjärde tema utifrån de regionala behoven och den lista på totalt elva teman som Kommissionen lagt fram. Parlamentets rapportör vill dessutom minska den tvingande tematiska koncentrationen från 80% till 70%. Därigenom skulle det reella handlingsutrymmet för exempelvis fortsatta åtgärder inom infrastruktur ytterligare öka.

Genomgående är att det finns förslag från såväl Rådet som Parlamentet om ökad flexibilitet i att på regional nivå justera de procentandelar som angivits för de olika fonderna, som är att se som snitt på nationell nivå, och att föra på fler prioriteringar inom ramen för en tematisk koncentration samt öppna för även större företags projektmedverkan, inte bara små och medelstora företag.

Inom fonderna för territoriellt samarbete är förslaget från Parlamentets rapportör att inom varje programområde kunna prioritera fem av de elva möjliga temana istället för max fyra. Parlamentets utskott vill också utöka det territoriella samarbetet till att omfatta minst 7% av strukturfonderna och tillåta satsningar på allt som ger möjlighet till ökad mobilitet över nationsgränserna. Ministerrådet vill på motsvarande sätt tillåta all typ av infrastruktur samt även humankapital över alla gränser inom det territoriella samarbetet. Parlamentet vill därtill att minst 1% av de ordinarie Regionalfondsmedlen (ERDF) skall användas för samverkan över gränserna mellan olika programområden. Däremot justeras inte obalansen i att EU-kommissionens förslag innebär att ERDF kan användas på det sättet (upp till 10% som kvarstår som maxgräns), men däremot inte Socialfonden (ESF).

Europaparlamentets rapportör för Sammanhållningsfonderna föreslår också en generell ökning av sammanhållningspolitiken med motsvarande 5% mot nuvarande programperiod och öppnar för en särskild utökning av den extra allokeringen till Outermost, vilket ju berör även oss i NSPA (Northern Sparsely Populated Areas), även om Parlamentet generellt avvaktar med att fatta beslut om finansiella aspekter till i höst. Det kan därutöver nämnas att Ministerrådet pekar ut den extra allokeringen till våra områden, att vara riktad till just Northern Sparsely Populated Regions och inte allmänt Sparsely Populated Regions (även om det i sak inte gör någon skillnad egentligen).

Samtidigt finns det i Ministerrådets sista förhandlingsblock från Danmark, innan Cypern tog över ordförandeskapet för EU, skrivningar där "vår" allokering buntas ihop med att särskild hänsyn skall tas även till öar och på motsvarande sätt dök nu i slutförhandlingen i Parlamentet upp att enskilda ö-stater tillsammans med Outermost-områdena skall garanteras minst 4/5-delar av de resurser de haft denna programperiod. Vi har ju kunnat följa hur företrädarna för ö-regioner, men även andra, varit aktiva och stundtals mycket upprörda över att de inte också fått en extra allokering. Inget av detta har direkt bäring på gleshetsbonusen, men det finns förstås en risk att det i det fortsatta förhandlingsspelet sker förskjutningar som gör att den redan minskade potten till våra områden ytterligare börjar naggas i kanten. Det är en fråga att fortsatt följa noga.

Annars kan man säga, att för den extra allokeringen som sådan, sker rent allmänt steg i rätt riktning. På svenskt förslag i Ministerrådsförhandlingarna är man nu överens om att de medlen är enbart ERDF-pengar, som utöver den tematiska koncentrationen i övrigt också kan användas till infrastruktur. På initiativ av Jens Nilsson, Europaparlamentariker från Östersund som vid årsskiftet kom i parlamentet och därtill som ende svensk sitter i det så centrala Regionala utskottet, slog Parlamentet för sin del fast en motsvarande ståndpunkt i utskottets omröstning. Det gör att de pengarna fritt kan användas till att möta regionens utmaningar i att det är långa avstånd.

Förhandlingsinnehållet av övrigt möjligt intresse för Övre Norrland

Det kan också noteras att såväl Ministerrådet som Parlamentet är skeptiska mot den föreslagna urbana plattformen. Parlamentsutskottet vill ta bort den och, liksom Rådet, inte upprätta en förutbestämd EU-lista för vilka städer som skall ingå i de 5% av ERDF som avsätts för urban utveckling. Det skall vara en nationell fråga och inte bara handla om stora städer i sig, utan städer - oavsett storlek - som motorer för funktionella regioner.

Även kopplingen mellan sammanhållningspolitiken och forskningsfonden, Horizon 2020, finns med i Parlamentets diskussion samt förs därtill internt i Kommissionen. Strukturfonderna har sin regionala bas som kräver ett ökat engagemang på regional nivå för att bygga innovationskraft genom bland annat det som kallas "smart specialisering", medan forskningsfonderna handlar om att premiera det som kallas "excellence", även om ökade krav på näringslivets och andra aktörers medverkan kommer att kräva ett annat regionalt perspektiv. Det som efterfrågas från Parlamentets sida är tydligare bryggor för att kunna uppnå önskade synergier mellan fonderna. Det kan också nämnas att Parlamentets rapportör vill lägga till bland annat kulturella och kreativa näringar som möjliga sektorer för innovationssatsningar. Under uppsegling i Parlamentet är dock av allt att döma en kamp för att utöver en balans mellan struktur- och forskningsfonder med sina respektive särarter, därtill också börja sprida forskningsmedlen på geografiska grunder, vilket skulle kunna missgynna jämförelsevis forskningsstarka regioner som våra. Å andra sidan hörs av och till från svenskt håll tankar om att lyfta bort innovationsdelarna i strukturfonderna från den regionala nivån till en samlad nationell hantering, vilket skulle kunna skapa nya stuprör och minskad regionalt driven innovationskraft. Det är diskussioner att fortsatt följa.

Kommissionens framlagda arbetsdokument för ett gemensamt strategiskt ramverk för alla fonderna, CSF, har fått mycket kritik för att vara för vagt för att fungera som vägledning för en önskad bättre samordning mellan de olika fonderna, inklusive mellan ERDF och ESF. Både Ministerråd och Parlament vill se CSF:en som ett annex till regleringarna snarare än en egen del för sig. Parlamentets rapportörer har rentav tagit fram en helt egen version för de kommande förhandlingarna. Från Kommissionens sida sägs nu att de kommer med en reviderad CSF till hösten för att delvis möta den kritik som varit. Vad gäller ERDF och ESF ser den av Kommissionen föreslagna minsta andelen om 52% ESF ut att mjukas upp något. Ministerrådet föreslår ett spann mellan 45-50% i de regionala programmen med möjligheter till ytterligare regionala justeringar, som också Parlamentet vill se.

Avslutningsvis är Parlamentet mycket tydligt med att den regionala nivån har en särskild roll i utformandet av de nationella programmen och därför också skall inta en särskild plats i utarbetandet av Partnerskapsöverenskommelserna och programmeringen. När det gäller den makroregionala nivån har Sverige i Ministerrådet förhandlat fram ett tydligare krav på att de länder med regioner som ingår i Östersjöstrategin också måste ha den med i partnerskapsöverenskommelse och program.

Avslutande reflektioner

Mycket kan förstås hända och kommer att hända innan vi ser slutet på allt detta. Dock borde de slutgiltiga besluten mellan Europaparlamentet och Ministerrådet i stort avspegla de positioner som så här långt tagits. I de avslutande förhandlingarna borde positiva kompromisser på dessa punkter kunna gå att finna i det som vi kunnat identifiera som viktiga för vår del, även om Kommissionen på en del punkter kommer att streta emot, särskilt frågan om infrastruktur annan än ICT.

Det är samtidigt första gången Parlamentet är medbeslutande i så stora lagstiftningspaket. Det gäller därför att det inte också blir en prestige- och maktkamp, som kan bli när Rådet å ena sidan inte riktigt vill acceptera Parlamentets nya ökade roll och Parlamentet å andra sidan vill markera sin nya makt och av och till visar (över-)känslighet mot varje antydan till ringaktning av dess betydelse. Bortsett från att det kan äventyra hela förhandlingsprocessen, skulle det kunna ge Kommissionen ett utrymme i frågor där Parlament och Råd egentligen borde finna varandra. Samtidigt inser alla vad som står på spel och vikten av att, inte minst i dessa kristider, visa upp ett konstruktivt handlag.

Sammanfattningsvis borde det rent konkret ge, som sagts ovan, att det till stora delar rör sig i vår önskade riktning. Den bedömning som gällt genom hela processen är egentligen den som står sig: I diskussionen om regleringarna som sådana kommer mycket att mjukas upp till förmån för det vi från Övre Norrland önskar se. Det är i diskussionen om budgetnivåerna, inklusive de avsatta resurserna för den extra allokeringen till våra områden, som farhågorna främst kan finnas.

I spekulationerna om att det kommer en reviderad budget från Kommissionen i oktober sägs att det blir justeringar med ytterligare mer koncentration på de fattigaste regionerna och ytterligare tydligare prioriteringar i den tematiska koncentrationen för att med mindre pengar fokusera än mer. Kommissionens officiella budskap är dock att minskningar skall, i den mån de sker, tas rätt över inom alla fonder. Hur mycket förhandlingsspel det är, för att väcka insikten om att neddragningar också innebär behov av än mer fokus när de flesta vill få in mer flexibilitet, respektive markera från EU-kommissionens sida gentemot dem som vill dra ned mer inom vissa delar av strukturfonderna, är svårt att riktigt veta. Som så ofta ligger kanske sanningen någonstans däremellan.

Det går inte att, sist men inte minst, undvika att bli lite konspiratorisk när öarnas situation smyger sig in och med därtill särskilda skrivningar kring rena ö-stater, samtidigt som ö-nationer som Cypern tar över ordförandeklubban i de viktiga slutförhandlingarna och därtill med Outermost-regionerna - och "vår" - extra allokering som hävstång. Det är sådant som kan betala sig i de sista nattmanglingarna, särskilt som ordföranden alltid har vissa privilegier i att sätta dagordningen. EU är en förhandlingsdemokrati som tvingar det nationella egenintresset till förhandlingsbordet till ytterst gagn för det gemensamma allmänintresset. Det är receptet för att tvinga fram fred mellan länder som i århundraden krigat mot varandra. Men det är inte vackrare än att varje land ser till sitt när det kommer till kritan, särskilt i tider när många går på knäna ekonomiskt. Det finns därför all anledning, att från svensk sida fortsatt aktivt bevaka våra intressen.

Mikeal Janson