Nu är mer eller mindre alla förslag till regleringar för nästa programperiod 2021—2027 framlagda av EU-kommissionen. På det stora hela ligger de i linje med norra Sverige intressen även om alla detaljer och de exakta budgetnivåerna för Norrbottens och Västerbottens vidkommande inte ännu är helt klara. Nu vidtar förhandlingarna, som kommer att bli tuffa. Några övergripande delar i förslagen för den samlade sammanhållningspolitiken, EU:s regionalpolitik, behöver särskilt fokus. Några sådana områden är att tillförsäkra fortsatta möjligheter att i norra Sverige kunna använda socialfonden, landsbygdsutvecklingsfonden och den samlade sammanhållningspolitiken för att skapa regional hållbar utveckling. 

Ökad sammanhållning mellan sammanhållningsfonderna

Regionalpolitiken, eller sammanhållningspolitiken som den heter i EU för att markera att den syftar till ett sammanhållet EU med utvecklingsförmåga i alla delar, omfattar utöver den Europeiska Regionalfonden (ERUF) även Socialfonden (ESF), Sammanhållningsfonden till forna Öststaterna samt Havs- och fiskerifonden. Dessa och några mindre fonder till omfattas av övergripande gemensamma regleringar, Common Provisions Regulations (CPR), som kommer att styra alla berörda fonder för att förenkla hantering av dem och samordning mellan dem är det tänkt.

Syftet är att skapa ökad samverkan och mindre byråkrati med mer gemensamma regler och uppföljning och möjligheter att friare samspela mellan fonderna för stöd till olika utvecklingsinsatser lokalt och regionalt. Fonderna har dock olika inriktning och syften så det innebär fortsatt behov av specifika regleringar, även om de generellt är mindre omfattande än tidigare.

I slutändan är också frågan hur mycket nationell nivå kommer att medverka till att i vardagen verkligen undkomma stuprören, då fonderna i nästa steg skall ”parkeras” hos olika myndigheter på olika nivåer nationellt med sina olika parallella system. Det givna vore att ge en regional myndighet per regionalt programområde det ansvaret för de olika programmen samlat och det är det EU-kommissionen nu väldigt tydligt öppnar för, men det lär nog inte hända för svensk del. I många länder är idag exempelvis regionalfonden och socialfonden samlade på regional nivå, men i Sverige ligger den ena regionalt och den andra nationellt.

Socialfond plus tar både steg mot och från regional utveckling

När det kommer till socialfonden uppgraderas den till en ”socialfond plus”, ESF+, med integrering av en del andra befintliga socialt inriktade fonder. Fokus för ESF+ är på många sätt tydligare att bidra till arbetsmarknadspolitiken och i än högre grad att inkludera människor utanför arbetsmarknaden, inte minst att integrera invandrare. Syftet med att göra socialfonden tydligare i budgeten är att det också skall kunna lyftas fram som EU:s instrument för att stödja etablerandet av den nya sociala pelaren i EU.  Efter den ekonomiska krisen och ett EU som dras isär i migrationsströmmarnas spår, har fokus ökat på just social inkludering och sammanhållning.

På förhand fanns farhågor om att hela ESF skulle brytas ut från sammanhållningspolitiken, men så blev det nu inte. Däremot gäller det att se till att det regionala perspektivet bibehålls och förstärks. Från regional horisont är ERUF det som bygger regional utvecklingskapacitet och ESF det som fyller på med nödvändig matchning av kompetens för den utvecklingen. Om ERUF bygger bredband kan ESF bygga kunskap att nyttja tekniken hos anställda, företagare och matcha de som står utanför till att kunna komma in på den nya arbetsmarknaden exempelvis. Så har det inte riktigt varit i Sverige som det är, men enligt EU-kommissionen kan den länken stärkas, men det kräver att regionerna driver det gentemot nationell nivå i förhandlingarna.

Allt mer nationellt orienterad regionalpolitik i farhågans riktning

Överlag kopplas sammanhållningspolitiken mer direkt till den så kallade Europeiska terminen. Det är EU:s uppföljning av hur länderna sköter sina ekonomier med årliga rekommendationer för åtgärder som behöver göras för att upprätthålla en sund ekonomisk utveckling. För svensk del är obalansen på bostadsmarknaden något som EU-kommissionen lyfter fram att Sverige behöver göra något åt.

Tanken är att även EU:s fonder och program skall vara redskap för att ge stöd för dessa rekommendationer och överlag måste länderna upprätthålla en så kallad makroekonomisk konditionalitet, det vill säga ha en ekonomi i balans, för att få del av EU:s stödprogram och visa att man följer rekommendationerna och göra de strukturreformer som krävs. Risken finns med det att även regionalpolitiken därmed blir mer en del av nationell politik och beroende av nationella åtaganden mer än att verkligen utgå från varje regions behov och ge stöd för utveckling utifrån det. Det blir särskilt tydligt för socialfonden där en del av de nationella rekommendationer som ges ingår i ett särskilt kapitel för hur väl arbetsmarknaden i respektive land fungerar och behov av förändringar för att förbättra det. ESF+ är i det sammanhanget ett redskap för att från EU ge stöd för sådana insatser.

Risken är att det inte fångar varje regions unika omständigheter och det är något som i de kommande förhandlingarna behöver klaras ut. Om däremot den Europeiska terminen också tar in mer av de regionala perspektiven och för de olika programområdena anpassade rekommendationer att arbeta med och få stöd från ERUF och kanske framförallt ESF+, kan å andra sidan de regionala perspektiven rentav förstärkas. Därtill att det då endast är det som regionerna och regionalfondsmedlen verkligen kan påverka, inom ramen för lagda huvudsakliga prioriteringar för programmen, som i så fall tas med i den uppföljningen för det som i någon del i sin tur styr hur medlen kan användas. Där är vi dock inte än och det är därför en av de viktiga mer övergripande delarna att hålla koll på. 

Sammanhållning utan landsbygdsutveckling att kunna ta med in

Noteras kan också att Landsbygdsutvecklingsfonden däremot helt lyfts ut ur CPR och därmed inte är en del av sammanhållningspolitiken som den är idag. Det sägs att en av anledningarna till det är att den med sina kopplingar till den övriga mer specifikt reglerade jordbrukspolitiken inte gick att sammanlänka lika långtgående som de övriga fondernas gemensamma regelverk, särskilt inte med målsättningarna om förenkling av de samlade regelverken. Det hävdas också att den i stort sett i alla länder också mest använts för stöd till jordbrukare och jordbruksutveckling och inte så mycket ren landsbygdsutveckling och därav att det ansetts relevant att göra bodelningen tydligare. I Sverige har det dock varit viktiga resurser för just landsbygds- och glesbygdsutveckling genom inte minst initiativ för lokalt ledd utveckling.

För svensk del och inte minst för norra Sverige är det därför något att följa i förhandlingarna för att tillförsäkra att det fortsatt går att bidra till landsbygdsutveckling och fortsatt bredbandsutbyggnad i glesbygd även fortsättningsvis med landsbygdsutvecklingsfonden som komplement till, egentligen än mer integrerat med, övrig regionalpolitik. Att bodelningen är ett resultat av en intern maktkamp om medlen och kattrakande i de allmänna nedskärningar som är på regionalfonderna och jordbruksstödet spelar säkerligen också en roll för att från jordbrukssidan hårdare vilja styra ”sina” medel mot den rena jordbrukssektorn.

Totalt minskar hela sammanhållningspolitiken med 7-10% beroende lite på hur beräkningarna görs och jordbrukspolitiken med i storleksordningen 5% mot innevarande programperiod och det gör förstås att det varit en hård intern fight om resurserna. Det har ju varit motsvarande minskningar de senaste gångerna och det gör att marginalerna för att bibehålla grunderna för stöden har blivit allt tunnare samtidigt som inte minst jordbruksaktörerna är starka krafter för att bibehålla det som är. Det gör att det kommer att bli en fortsatt kamp om medlen och vad de skall användas till i de kommande förhandlingarna, som kommer att innebär krav på en än mindre budget för EU än som nu är föreslaget. Något som inte minst Sverige står i första ledet för.

Norra Sveriges behov och möjligheter i fokus med möjliga anpassade instrument

Mitt i allt detta kan konstateras att det är en stor framgång att regionerna i Northern Sparsely Populated Areas, NSPA, fortsatt får en extra gleshetsallokering att kunna arbeta för regional utveckling utifrån regionernas specifika förutsättningar med, som inte minst ”arkitekten” bakom mycket av förslagen, Nicola di Michelis, kabinettschef hos ansvarig regionalkommissionär Corina Cretu, påpekade vid det seminarium NSPA anordnade i Europaparlamentet den 19 juni. Det är inget som varit givet och många andra som lyfter fram sina särskilda behov. Även om det är en minskning mot innevarande programperiod så är det inom ramen för att hela regionalpolitiken minskat och för många regioner i särskilt Östeuropa är neddragningen på regionalfonderna i storleksordningen 20-40% och mer medan det för norra Sveriges del stannar vid snittet om 7-10%.

En intressant förändring är att ungefär en fjärdedel av den extra gleshetsallokeringen denna gång ligger inom ramen för ESF+ och inte som tidigare att allt är regionalfondsmedel. Det finns olika förklaringar till det, men hänger till någon del ihop med de budskap OECD i sin studie över NSPA lyfter fram, att en av de stora utmaningarna för regionerna i norr är kompetensförsörjningen. Det är en nyckelfråga att hantera med inte minst den generationsväxling som är och förändringarna av kraven på kompetens i en förändrad industrin och nya framväxande branscher. Det ger förutsättningar för att verkligen arbeta med att bygga regional kapacitet och matcha humankapitalet för det. Det förutsätter dock att Sverige nationellt är berett att se den potten som ett tillskott att bidra till regional utveckling i norra Sverige på ett sätt som inte tidigare varit. Det kommer därför att vara en viktig fråga framåt.

Till skillnad mot förra gången har EU-kommissionen också en större öppenhet för att kunna använda medlen i övrigt till infrastruktur och bredband, med OECD:s budskap om vikten av detta för särskild våra regioner med i bilden. Det kan av de svar som ges på direkta frågor också ske inom ramen för även prioriteringarna av innovation och klimatåtgärder som regionalfonden annars till 85% skall fokusera på, om det tydligt går att se att sådana satsningar på infrastruktur och bredband verkligen stödjer och ger förutsättningar för innovation och mindre klimatpåverkan. Det återstår dock att se detta mer konkret, men helt klart är mer regionalt anpassade insatser med färre och bredare prioriteringar en uttalad ambition från EU-kommissionen. Överlag finns det, givet hur det skulle ha kunnat landa, anledning att se positivt på de förslag som nu ligger. Nu börjar då de tuffa förhandlingarna.

/Mikael Janson

Läs mer om EU:s sociala pelare: 

Läs om EU:s budgetförslag: 

Läs om regionalfonden:

Läs om ESF+: 

Läs om jordbrukspolitiken:   

Läs om NSPA:s seminarium i Europaparlamentet: 

Läs tidigare State of Play om EU:s budget: