EU-kommissionens budgetförslag för sammanhållningsfonderna

Efter att EU-kommissionen i slutet av juni 2011 lade sitt förslag till långtidsbudget presenterades i oktober de olika regleringarna för budgetområdet sammanhållningspolitik. Sammanhållningspolitiken är EU:s strukturfonder och syftar till att bidra till ett sammanhållet Europa med möjligheter till projekt för regional och social utveckling samt samarbete mellan olika regioner.

Budgetposten för sammanhållningspolitik omfattar 376 miljarder Euro för hela programperioden, fördelat på 162,6 miljarder till de fattigaste regionerna (bruttoregionalinkomst, BRI, under 75% av EU-snittet), 53,1 miljarder till mer utvecklade regioner (BRI över 90% av EU-snittet) samt 38,9 miljarder till en ny kategori av "övergångsregioner" (BRI mellan 75% och 90% av EU-snittet). Den senare kategorin är avsedd att mildra konsekvenserna av tapp i strukturfonder av att flytta sig mellan kategorier för de regioner som ligger i gränslandet från att gå från fattig till rik. De fattigaste regionerna i forna Östeuropa får också särskilda sammanhållningsfonder om 68,7 miljarder Euro för eftersatt infrastruktur. Därtill avsätts 11,7 miljarder Euro för territoriellt samarbete för regionalt samarbete över nationsgränser (73,24% av de medlen), transnationellt samarbete över regioner i olika angränsande länder (20,78%) samt interregionalt samarbete mellan regioner och aktörer i olika länder över hela Europa (5,98%). Även om de territoriella samarbetsmedlen är en mindre del jämfört med de övriga territoriella utvecklingsmedlen, så är det den post som ökat mest mot idag.

Huvudparten av medlen går med kommissionens förslag till de fattigaste regionerna, men även rikare regioner, såsom våra i Övre Norrland, kan som framgår få fortsatt del av strukturfondsmedel. Huvudargumentet för det är att involvera alla regioner i Europa 2020-strategin om smart, hållbar och inkluderande tillväxt i hela EU. Förslaget till sammanhållningspolitik från Kommissionen trycker också mycket hårt på kopplingen till målen i Europa 2020-strategin, som det pengarna skall användas till.

Utöver de generella strukturfondsmedlen, som till en del fördelas utifrån gleshetskriterier till våra regioner i norr (vilket för Sveriges del innebär att en stor andel av fondresurserna är för våra områden), har Kommissionen också föreslagit en femte och sista budgetpost i form av en extra allokering om 926 miljoner Euro för programperioden till ytterrandsområdena (Outermost Regions), som är de delar av EU som ligger utanför Europa, d v s gamla kolonier till Frankrike, Spanien och Portugal, samt nordliga glesbefolkade områden, Sparsely Populated Regions, vilket helt enkelt handlar om Norra Sverige och Nordöstra Finland. Till skillnad mot inför förra programperioden finns det nu med i förslaget. Samtidigt är det fråga om en minskning på i storleksordningen 40% jämfört med det faktiska utfallet av den särskilda pott som i slutändan förhandlades fram för vår del inför den nuvarande programperioden. Enlig EU-kommissionens beräkningar skall den nu föreslagna potten motsvara 20 Euro per invånare i "extra bonus" till berörda områden.

Inriktningen för sammanhållningspolitikens fonder 2014-2020

För att stärka banden till Europa 2020-strategin pekar EU-kommissionen ut elva teman för de kommande programmen att kunna arbeta med och vilken andel av de tilldelade resurserna som skall användas till vad. Det varierar i sin tur mellan om man är en fattig, rik eller övergångsregion.

För vår del gäller att vi måste lägga minst 52% av fondmedlen till socialfonden (ESF) för framförallt de fyra tematiska prioriteringar som handlar om sysselsättning och arbetskraftsrörlighet, social inkludering och fattigdomsbekämpning, utbildning och livslångt lärande samt bättre fungerande offentlig sektor. Resterande 48% är kvar för den regionala utvecklingsfonden (ERDF), varav 80% i sin tur måste fördelas till de tre tematiska prioriteringarna: Innovationsinsatser, Småföretagandetillväxt samt Koldioxidminskande åtgärder. Resterande del kan användas till övriga prioriteringar såsom satsning på informationsteknologi (ICT), åtgärder mot klimatförändringar, naturskydd och hållbar transportinfrastruktur. Därtill skall 5% av de nationella fondmedlen avsättas för en urban utvecklingsplattform för större städer i Europa. I realiteten är det kanske snarare 15% som i slutändan är "fria" för andra prioriteringar än den utpekade tematiska koncentrationen. 

Frihetsgraden beskärs ytterligare av att EU-kommissionens i realiteten inför ett allmänt förbud för våra regioner att använda strukturfondsmedel till det som kallas grundläggande infrastruktur. Det är visserligen lite oklart vad det innebär, men i princip är det ett stopp för alla infrastruktursatsningar av någon betydelse inklusive ICT och att dra bredband. Visserligen säger Kommissionens företrädare, att om det går att hänvisa till regional utveckling av småföretagande och innovation, så går det att göra infrastruktursatsningar som stödjer det, men samtidigt innebär det som konkret står i regelverket inte egentligen utrymme för en sådan tolkning. Det framförs också ofta att det finns pengar för infrastruktur i det som kallas Connecting Europe Facility (CEF) i budgetförslaget om infrastruktur, som är pengar till TENT-T (vägar, järnvägar, ICT och energiförsörjning).

Ett annat genomgående tema, utöver att koncentrera insatser i linje med Europa 2020-strategin, är att öppna för mer samverkan och synergier mellan olika fonder i samma program för så kallade flerfondsprogram och projekt som samutnyttjar flera finansieringskällor, framförallt mellan ERDF och ESF, men även andra fonder såsom landsbygdsutveckling och forskningsprogrammet Horizon 2020. Överlag införs ett antal nya instrument för lokalt ledd utveckling och gemensamma aktionsplaner med mera för att uppmuntra bredare lokalt anpassade insatser med medel ur olika fonder.

Ett led i att stärka den strävan är det gemensamma strategiska ramverk (CSF) som Kommissionen presenterade som ett arbetsdokument under våren. Avsikten är att det skall fungera som ett gemensamt ramverk för alla EU:s fonder och genom förenkling och gemensamma regelverk underlätta synergier mellan de olika fonderna. CSF:en är menat som en förklarande hjälpreda kopplat till att det redan i förslaget till fondregleringar fanns ett omfattande inledande gemensamt regelverk, som samlar sammanhållningsfonderna under en gemensam hatt (CPR).

Förslaget till sammanhållningspolitik nästa programperiod innehåller givetvis också en rad andra delar, inte minst omfattande makroekonomiska och institutionella krav som varje land måste uppfylla och olika finansiella instrument för att växla upp resurserna med andra finansieringskällor samt resultatuppföljningsmekanismer. Överlag är resultatfokuset kopplat till de nationella och regionala prioriteringar som görs utifrån målen i Europa 2020-strategin centralt. 5% av fondmedlen skall rentav avsättas i en resultatreserv som de program som gör bra ifrån sig kan tillföras mer medel ifrån under programperioden, medan de program och länder som inte når resultat eller agerar enligt vad som sagts å andra sidan kan få sina fondmedel indragna.

För att bringa ordning i allt detta föreslår EU-kommissionen, som ett av sina huvudnummer, att det skall upprättas så kallade partnerskapskontrakt mellan varje land och Kommissionen. Kontrakt som i princip skall slå fast vad varje land skall uppfylla, hur man avser att ordna sina program med vilka prioriteringar och mål samt på vilket sätt och med vilka resultat inklusive hur olika aktörer såsom den regionala och lokala nivån skall involveras i processen med mera. Det är det som skall ligga till grund för utformningen av de nationella programmen och utbetalning av fondmedel och uppföljning av hur de används.

North Swedens inspel utifrån de positioner som tagits

Från Europaforum Norra Sverige och vårt nätverk för Northern Sparsely Populated Areas (NSPA) har det slagits fast ett antal positioner vad gäller förslaget till sammanhållningspolitik.

I grunden är EU-kommissionens ansatser och kopplingen till Europa 2020 bra och den tematiska koncentrationen passar i hög grad våra områden väl. Samtidigt är naturligtvis en huvudfråga möjligheten till utbyggd och väl fungerande infrastruktur. För Övre Norrlands del går idag runt 25% av ERDF till någon form av infrastruktur.  Det måste därför till en ökad flexibilitet för att också i fortsättningen kunna använda strukturfondsmedel till infrastruktur och ICT i våra områden. Dels genom att ta bort förbudet mot det samt göra tydligt att om det stödjer småföretagandetillväxt, innovationskraft och koldioxidminskning, så skall det vara tillåtet med sådana satsningar för att därmed också kunna lägga en större andel på det än vad som annars blir möjligt. Dels att den extra allokering som finns för våra specifika behov, också helt fritt kan användas för att möta just de utmaningarna den är till för, såsom de stora avstånden inom regionen och till de omgivande marknaderna och avsaknaden av en kritisk befolkningsmassa som genererar tillräckligt eget kapital eller gör det kommersiellt lönsamt att investera i infrastruktur och ICT på det sätt som behövs. Det gör också att den extra allokeringen helt och fullt måste vara ERDF-medel, utanför den övriga fördelningen mellan ESF och ERDF.

Att det finns pengar i den så kallade CEF:en är till föga tröst. De pengarna är redan uppbundna till de stora Europeiska TEN-T-projekten, som olika aktörer får söka om att få del av, men inte kommer de regionala aktörerna i övrigt till del, inte ens för de projekt som handlar om att ansluta omgivande områden till utbyggnaden av stomnät för vägar, järnvägar och bredband. De som arbetar med CEF:en erkänner också att det inte är ett hållbart argument för förbudet för infrastruktur inom ERDF.

Det anses också från regionens sida positivt med möjligheten till ökat samutnyttjande av olika fonder, så som det var i förra programperioden. Det finns dock fortfarande en del inkonsekventa och inkonsistenta samt ofullbordade regelsammanjämkningar och förenklingar som snarare innebär ökat krångel i förslagen. CSF:en har därtill från många håll kritiserats för att vara för vagt för att kunna fungera som ramverk och ett stöd för formandet av de framtida programmen och ge de synergier som eftersträvas. Inte minst alla olika former av samverkan som anges utan att egentligen preciseras behöver förtydligas och få tid på sig för att lokalt hitta sina former och därför inte pressas in i en mall bara för att hinna fullt ut specificeras redan i partnerskapskontrakten. Det behövs helt enkelt tydligare vägledning i hur detta egentligen skall gå till och möjligheter att under programperioden låt det växa fram och hitta sina former för att fungera i verkligheten.

Det som många regionala aktörer i detta sammanhang också pekar på, är vikten av "en väg in" för att underlätta för den som skall starta ett projekt och kunna forma det med stöd av olika fonder. Helst en och samma - regionala - myndighet för både ERDF och ESF. Det är mer en nationell fråga än något som EU lägger sig i, men är en konsekvens om det skall bli verklighet av den samordning som önskas mellan fonderna. Med tanke på att ESF-fondernas andel är betydligt mycket mindre jämfört med ERDF i våra områden, så borde den andel ESF som finns i Kommissionens förslag stanna vid 40% för att ge utrymme för regionala anpassningar, även om det är bra även ur regionens perspektiv att arbeta mer strategiskt med också socialfonden som en del av de regionala utvecklingsstrategierna.

Det resultatfokus som finns är positivt, men det kräver att de mått som skall följas upp blir relevanta och styr mot långsiktig regional utveckling och inte mot kortsiktiga kvantitativa mått. Det förutsätter bra riktlinjer för hur de olika resultatindikatorerna skall tas fram i nära samverkan mellan EU och nationell samt regional nivå. Överlag är behovet av ett tidigt och tydligt lokalt och regionalt inflytande i partnerkapsdiskussionerna och programutformningen nödvändigt att lyfta fram mer.   

Det finns även anledning att notera, att medan sammanhållningspolitiken blir tydligare fokuserad mot regional innovationskraft, så flyttas den andra sidan av innovationsmyntet, forskningsfonderna i förslaget till Horizon 2020, bort från det regionala perspektivet och fokuserar enbart på forskningsexcellence. Det är i grunden bra, men går till en del stick i stäv mot det som sägs om vikten av att samutnyttja olika fonder, även mellan strukturfonderna, såsom ERDF, och ramprogrammen, såsom Horizon 2020, för att nå regional innovationskraft. Innovation skapas i gränslandet mellan forskning och det omgivande samhället och en hel del av de ledande forskningscentra som finns i Övre Norrland är där till följd av de projekt och den samverkan som kunnat skapas via stöd från strukturfonderna som i sin tur lett över till forskningsprogrammen (och vice versa).

Vad gäller de urbana medlen, som mycket förenklat handlar om att göra sociala insatser i ett antal utpekade städer (max 20 i varje land och max 300 totalt för EU, vilket matematiskt innebär 4-5 svenska städer), så bör perspektivet breddas. Lösningen på städers interna problem ligger lika mycket i samspelet med omlandet. Även mindre städer, såsom städer i Norrland, kan vara väl så viktiga motorer för sina större omgivande regioner och om inte även de kan få del av den urbana satsning som görs så kommer stora delar av Sverige och EU att stå utanför de verktygen.

Det som också efterfrågas från våra regionala aktörer är tydligare skrivningar om Östersjöstrategins roll och hur partnerskapskontrakten skall användas för att bland alla Östersjöländer göra den mer synlig för att inte helt tappa sin betydelse. Det är tydligt att Kommissionen, bortsett från de delar som själva jobbar med de makroregionala strategierna, inte egentligen är så begeistrade i dem och den kritik om nationell toppstyrning som funnits mot den hittills andra makroregionala strategin, Danube-strategin, kan säkert ha spillt över på även Östersjöstrategin. Rent allmänt välkomnar de flesta förstås de annars ökade satsningarna på territoriellt samarbete, som är viktigt inte bara för våra gränsområden, utan också för övriga regionen med sitt redan pågående och framtida behov av utökat utbyte med såväl andra regioner i EU, som våra olika regionala samarbeten. 

Sist men inte minst, finns det givetvis synpunkter på pengarna också. Det får ses som en framgång att NSPA-området har en egen utpekad extra pott i Kommissionens förslag. Det är ett betyg på att det arbete som gjorts inom NSPA burit frukt. Samtidigt är det givetvis, för att stötta de processer som är på gång i regionen, inte helt överraskande så att uppfattningen från de regionala företrädarna är att nivån skall motsvara minst den som varit under denna period. Kommissionens förslag innebär att den extra allokeringen för NSPA och Outermost motsvarar 0,29% av sammanhållningsfonderna. I den position NSPA tagit föreslås att det borde höjas till 0,5% för att återställa till dagens nivå.

Avslutande reflektioner

Det finns förstås mycket mer att säga om detta omfattande paket som kallas sammanhållningspolitik, eller regionalstöd som det tidigare hette och fortfarande kallas från kanske framförallt dem som är mindre positiva till att EU lägger pengar på detta. För att få med alla EU:s regioner på Europa 2020-vagnen, så är nog en sammanhållningspolitik omfattande alla EU:s regioner en viktig pusselbit. Finns inte det ekonomiska smörjmedlet minskar sannolikt intresset för den strategin i många regioner.

Två generella kommentarer för hemmaarbetet med de kommande strukturfonderna är att det finns en hemläxa att göra för att verkligen se socialfonden som en del tillsammans med regionalfonden i de regionala utvecklingsstrategierna samt hur vi kan hitta former för samverkan över hela NSPA-området avseende de likartade utmaningar vi har att hantera och göra det tydligt på EU-arenan. Det är två budskap som vi återkommande möter från Kommissionens gentemot oss i NSPA.

Utan att gå handlingarna i förväg i övrigt kan rent allmänt sägas, att i många stycken rullar just nu bollarna i vår riktning på de flesta punkter, både i Europaparlament och i Ministerråd. Samtidigt finns det givetvis sådant som kan vara mer problematiskt och som vi förstås följer mycket noga.

Vi skall exempelvis inte sticka under stol med att andra vill åt "våra pengar". Företrädare för öar, bergsområden och de perifera och glesbefolkade områden som också finns på andra håll sitter förstås inte stilla i båten när de ser att vi och Outermost fått en "bonus". I EU:s traktat finns också dessa områden omnämnda, även om Outermost har en egen särställning och vi från NSPA kan peka på de hänvisningar som finns till våra områden i anslutningsavtalet när Sverige, Finland och Österrike gick med i EU. Det viktiga är att områden som får extra allokeringar är tydligt definierade så att det inte i princip omfattar allt och alla samt att varje förändring handlar om ekonomiska tillskott så att inte den redan lilla extra potten i slutändan inte blir värd något.

Det skall avslutningsvis också sägas, att den faktiska pengatilldelningen, utan hänsyn till de allmänt minskade ramar som kan bli, måste ses i sin helhet. Det vill säga grundtilldelningen, som ju är den större delen, sammantaget med den mindre, extra "bonusen". Det finns inga officiella siffror och det är en del av den sista nattmangling vi ser framför oss när Ministerrådet någon gång under våren 2013 skall besluta om hela paketet. Svenska och andra beräkningar antyder dock att utfallet inte är så illa för vår del, givetvis under förutsättning att regeringen också fördelar pengarna till regionerna utifrån hur de beräknats i tilldelningen från EU. Finska utsagor antyder däremot något annat. Vad den skillnaden beror på är svårt att riktigt veta. Att hursomhelst ta rygg på de finska kraven om ökad allokering för våra nordliga glesbefolkade områden är förstås rätt så givet.

I nästa nyhetbrev kommer det nu aktuella förhandlingsläget när det gäller sammanhållningspolitiken inför det kommande årets slutstrid att belysas, som en summering inför EU:s sommarvila. Därefter återkommer vi med övriga budgetområden, framförallt CEF/TENT-T samt Horizon 2020. 

Mikael Janson