Tidplanen till ett beslut

EU:s institutioner är nu inne i allt mer intensiva förhandlingar om det som skall bli den styrande budgeten för EU 2014-2020. Över de förhandlingarna hänger den ekonomiska krisen och diskussionen om hur den skall hanteras. Det gör att det fokus som nu egentligen skulle vara kring långtidsbudgeten förstås blir lidande, dels därför att kraften på toppmötena går åt till krishanteringen, dels därför att resultatet av de diskussionerna och den faktiska ekonomiska utvecklingen styr även hur budgetfrågan landar och vad pengarna egentligen skall användas till.

Officiellt heter det att beslut om långtidsbudgeten skall fattas på EU:s toppmöte i december. I den bästa av världar skulle då hela budgetpaketet med alla regleringar tas för att kunna börja med partnerskapsöverenskommelseförhandlingar och programmering under 2013 inför uppstart den 1 januari 2014. Det är det ingen som tror på. Allt fler talar om beslut om budgeten i mars 2013. Med tanke på bland annat det Tyska valet under våren så är nog även det en optimistisk tidplan. Det faktum att Irland, som tar över EU:s ordförandeskap våren 2013, lagt in ett extra toppmöte i maj skvallrar nog om när ett budgetbeslut snarare kan komma i tiden och med slutförhandlingar om regleringarna kan hela paketetet i så fall möjligen förväntas vara klart till sommaren 2013. Inget är som tidigare sagts klart innan allt är klart och mer än en gång har EU överraskat, åt båda hållen får väl tilläggas, även om man historiskt sett brukar lyckas samla ihop sig när väl kniven är mot strupen och beslut en gång för alla måste tas.

Det troliga är dock - och det sägs också nu mer eller mindre öppet från ansvariga aktörer - att de nya programmen inte kan vara sjösatta och igång förrän någon gång mot sommaren 2014. Detta även om arbetet med programutformning på nationell nivå kommer att ske parallellt med allt annat under det kommande året.

Vägen mot ett beslut

Fram till nu har förhandlingarna i hög grad handlat om regelverk och principer. Efter mycket tekniska genomgångar har några av de större frågorna börjat avhandlas, såsom den så kallade tematiska koncentrationen inom sammanhållningspolitiken. Därtill kommer diskussioner om de omfattande makroekonomiska och andra krav som ställs på varje medlemsland för att få del av fondpengarna och de resultatkrav som måste uppfyllas för inte riskera att pengar dras tillbaka alternativt få utdelning ur den resultatfond om 5% som skall gå till regioner som nått goda resultat. Frågor där de olika länderna förstås har helt olika uppfattningar även om det säkert kommer att gå att nå kompromisser. Det finns också olika uppfattningar om det positiva i EU-kommissionens förslag om att införa en ny mellankategori mellan "rika" regioner (regioner med en bruttoregionalprodukt över 90% av EU-snittet)  och "fattiga" regioner (regioner med en bruttoregionalprodukt under 75% av EU-snittet) för att mildra effekterna av minskade strukturfondsstöd för regioner i gränslandet av att röra sig mellan att vara fattig och rik.  

Danskarna har drivit ett ganska effektivt och tufft ordförandeskap för att pressa igenom så mycket som möjligt innan Cypern tar över vid halvårsskiftet. Samtidigt har de inte velat ta i alla svåra frågor eller några siffror alls. Därför har inte diskussionen om de faktiska pengabeloppen varit uppe på bordet ännu. Ministerrådet kommer att ha sin första egentliga budgetdiskussion på sitt toppmöte i slutet av juni. Budgettabellernas sifferverk kommer troligtvis att börja fyllas på för konkreta förhandlingar framåt oktober. Cypern har för sin del valt att rivstarta med sju förhandlingsmöten redan i juli. För att klara detta kommer av allt att döma danskarna att fortsätta få ta ett visst ansvar för grundarbetet tillsammans med såväl Kommissionen som Ministerrådets sekretariat.

Inför sommarledigheten, som i EU-sammanhang börjar i sista veckan av juli, kommer för Europaparlamentets del de olika utskotten att börja fatta beslut om sin syn på en stor del av regelverket och även till en viss del vad budgetposterna minst måste ha för resurser till sitt förfogande. Detta för att i september och oktober kunna fatta de beslut som blir Europaparlamentets förhandlingslinje i de frågor där man är medbeslutande eller kan lägga in veto mot Ministerrådet.

Det Europaparlamentet börjat bli allt mer irriterad över är att Ministerrådet för sin del inte lyssnar in dem i sina förhandlingar om förändringsförslag. Det finns tendenser till att den irritationen kan eskalera till en institutionell maktkamp som kan låsa hela förhandlingsprocessen på ett sätt som inte lär gagna någon egentligen och därmed förstås också ytterligare spräcka tidsplanen. Samtidigt tycker sig inte Ministerrådet kunna invänta parlamentet för att för egen del hinna få klart så många förhandlingsblock som möjligt. Det lär med andra ord bli intressanta så kallade "trialoger" mellan Ministerrådet, Europaparlamentet och EU-kommissionen under hösten.

Resultatet av budgetförhandlingarna

Den skuggboxning som mest varit mellan dem som vill minska på budgeten och de som vill öka den går nu över i skarpt läge. Mycket förenklat är det nettobidragsgivarna, till vilka Sverige hör, mot nettobidragstagarna. För Sveriges del tillkommer att EU-kommissionen vill drastiskt minska, egentligen helt ta bort, den rabatt som Sverige har på sin EU-avgift sedan inträdet i EU. För att inte få en höjd avgift vill Sverige i gengäld behålla EU:s kostnader på motsvarande nuvarande nivå även nästa period och har med sig ett antal allierade för det, mot de som däremot vill gå på den ökning EU-kommissionen föreslår.

Frontlinjerna och allianserna varierar dock från fråga till fråga och över tid. Frankrike som tidigare velat strama åt EU:s budget kan efter presidentbytet till exempel komma att byta sida. Därtill är oenigheten inom framförallt den grupp som vill strama åt stor om var neddragningarna i EU-kommissionens förslag i så fall skall göras. Sverige vill skära på framförallt jordbrukspolitiken och strukturfonderna till rikare regioner. Många, med Frankrike i spetsen, vill inte röra jordbruksstödet. Det gör å andra sidan att Sverige möjligen kan liera sig med de fattigare länderna som i och för sig vill ha en större EU-budget, men ser risken för att få minskade strukturfondsanslag om inte även jordbrukspolitiken får sin beskärda del vid neddragningar. Det är med andra ord ett inte helt enkelt landskap att manövrera i vare sig från utsidan eller insidan av förhandlingarna.

Det har ryktats om att EU-kommissionen skall komma med en justerad budget för att möta den pågående diskussionen, som ett slags motbud och helt enkelt anpassa förslaget till förhandlingsläget och därtill också anpassa det till det faktum att mycket hunnit förändras sedan budgeten lades för snart ett år sedan. Kommissionen presenterade nyligen också en reviderad budget, men det handlade mest bara om tekniska prognosjusteringar samt att Kroatien som blir medlemsland nästa år tagits in. Eftersom Danmark inte velat ha in några siffror så har det antagligen spelat in i att det inte kommit något ännu och en större revidering är i så fall att vänta framåt oktober. Det blir i en sådan reviderad budget fråga om minskade anslag. Det talas bland annat om att Connecting Europe Facility, pengarna till infrastruktur, skulle i princip halveras mot Kommissionens nuvarande förslag och att strukturfonderna till de rikare regionerna, till vilka alla regioner i Sverige tillhör, minskas i motsvarande grad. Det är förstås bara spekulationer och skall ses i ljuset av det pågående förhandlingsspelet, men kan ge en anvisning om vartåt det rör sig.

Avslutande reflektioner

Hur detta i slutändan landar vet förstås ingen. Det är med de spänningar som är mellan länderna i krisens spår svårt att se hur en kompromiss skall se ut och hur mycket krisen vävs in i budgeten. Det finns mitt i allt också en dragkamp mellan dem som vill ha mer av krisfond mot dem som vill se budgeten som ett långsiktigt smörjmedel för strategiska investeringar på EU-nivå oavsett kristider eller goda tider. Den ekonomiska krisen underblåser därtill såväl argumenten för att även EU måste spara när alla andra måste spara, som att EU måste ges mer resurser för att kunna bidra till stöd för investeringar som kan satsa EU ur krisen. De flesta inser förstås att EU:s budget är för liten för att vara en krisregulator och det är utifrån det en kompromiss kan landa. Det som står rätt klart är att det kommer att bli en minskning mot de budgetramar som EU-kommissionen föreslagit, frågan är hur stor den minskningen blir, även om det i nuläget nog är en viss övervikt för dem som vill minska budgeten mindre, inklusive Europaparlamentet, mot de som vill minska den mer. Därtill kommer frågan om var det dras ned.

En personlig bedömning utifrån hur förhandlingsläget ser ut är att det först och främst, som redan antytts, handlar om minskningar på strukturfondsmedel till de rikare regionerna samt därutöver inom infrastruktur. Jordbrukspolitiken är allt för upplåst av starka aktörer för att göras några större neddragningar i, även om det långsamt över tid rör sig i den riktningen (men med en minskad totalbudgetvolym finns denna gång risken för en rentav återigen ökad andel jordbrukspolitik), och forsknings- och innovationsprogrammet Horizon 2020  är för symboliskt laddat, som en av få riktiga framtidssatsningar, för att skäras i. Problemet med det resultatet av minskade budgetramar är förstås att är det något som kan ge ekonomisk tillväxt så är det en fungerande inre marknad genom bättre fungerande sammanlänkad infrastruktur och om EU:s regeringar menar allvar med att över hela EU arbeta med Europa 2020-strategin, så är sammanhållningsfonderna smörjmedlet för att verkligen få regionerna att göra det och det förutsätter möjligheter till fondmedel i EU:s alla regioner, även de rikare. Därtill skapar inte mer pengar till forskningsprogram mer innovation i sig, det är i mötet mellan forskningen och omvärlden som innovation sker, och på den regionala nivån kan det översättas i vikten av en sammanhållningspolitik som kan matcha forskningssatsningarna inom EU.

Det som sannolikt också kommer att få stryka på foten är det territoriella samarbetet för utbyte mellan olika regioner över nationsgränserna. Det är förstås viktiga insatsmedel för inte minst våra gränsområden och står ju för mycket av det som egentligen är kärnan i det som EU handlar om; att sammanlänka Europas länder, regioner och medborgare. Kommissionen föreslår för sin del en relativt stor höjning av just det skälet, men erfarenheten säger att i budgetförhandlingar så prioriterar länderna sina egna nationella program och pengarna till dem före program och resurser som delas med andra.

För Sveriges del är frågan, avslutningsvis, hur mycket utväxling som går att få ut av att inte vilja få en ökad medlemsavgift och därmed hårdast driva minskade fondmedel till de rikare områdena till vilka även våra hör och samtidigt ändå också vilja ha extra resurser till just våra områden i norr, utifrån den gleshetsbonus som finns. Det är ett pedagogiskt svårt budskap som vi ju av och till möter när vi pratar för vår sak gentemot olika aktörer i EU om att vilja öka den allokeringen för att få minst motsvarande samma ekonomiska resurser som under denna programperiod. Vid en reviderad budget riskerar detta givetvis att hamna i skottgluggen. Det finns samtidigt de som tolkar det som en smart förhandlingstaktik för att i den sista nattmanglingen kunna köpslå för att få maximal svensk utdelning. Den som lever får se helt enkelt.

Vi arbetar förstås för ett resultat som är så bra som möjligt för Övre Norrland. I kommande nyhetsbrev kommer förhandlingarna kring de olika budgetposterna att belysas mer ingående.

Mikael Janson