Så nära men ändå långt borta i MFF-förhandlingarna om en EU-budget

Om det rått stora osäkerheter om tidplanen för när EU:s långtidsbudget 2014-2020, EU:s "multiannual financial framework" (MFF), och alla dess tusentals kopplade regleringar egentligen kan vara på plats och det tog lång tid innan det kom till reella förhandlingar mellan Europaparlamentet, Ministerrådet och EU-kommissionen i de så kallade trilogerna, trepartssamtalen, som skall bana väg för gemensamma beslut, så har under det Irländska ordförandeskapet ändå allt fler bitar fallit på plats. Även om det andats missnöje med hur Irländarna skött de övergripande budgetsamtalen och kanske framförallt de samlade regleringarna för hela sammanhållningspolitiken som handlar om EU:s olika strukturfonder, så har det i övrigt rullat på ganska väl. På sluttampen har det också lossnat i diskussionerna om sammanhållningspolitiken och rentav att det i förra veckan såg ut att finnas en överenskommelse om hela budgetramverket. Det tändes rentav en gnista hopp om att ändå faktiskt kunna få till många av de nödvändiga besluten i Ministerrådet i slutet av juni och Europaparlamentet i början av juli för att ha hela paketet i hamn efter sommaruppehållet och därmed på det hela taget ändå vara i fas med de tidplaner som varit förhärskande i diskussionen det senaste året.

I onsdags kväll i förra veckan skickade det Irländska ordförandeskapet ut ett pressmeddelande som talade om en stor och bra dag för Europa. Parterna hade enats om långtidsbudgeten. Säg dock den glädje som varar. Bara någon timme senare stod det klart att så inte alls var fallet. En av de ansvariga rapportörerna och därmed förhandlarna för Europaparlamentets budgetutskott, Kristdemokraten Reimar Böge, avsade sig sitt uppdrag med hänvisning till att han inte kunde ställa sig bakom den kompromiss som förhandlats fram och under torsdagen gick ledarna för de tre stora partigrupperna i parlamentet ut och avfärdade överenskommelsen med hänvisning till att det inte fanns möjligheter att nå majoritet i Europaparlamentet för det som hade förhandlats fram kvällen innan. I princip kan man säga att de öppnade locket till knappen för att utlösa det kärnvapen parlamentet har när det gäller den överordnade budgeten. Europaparlamentet är inte medbeslutande i fråga om budgetramarna, som det är i alla andra regleringar kopplat till budgeten, men har däremot möjligheten att säga nej till hela paketet om inte en överenskommelse kan nås med Ministerrådet.

Ännu ligger krutröken tung över den utåt sett fridsamma nejden

Ännu har inte det krutrökshöljda landskapet tornat fram, så riktigt vad som står på spel är svårt att riktigt veta. Mer än förstås hela EU:s framtida budget och möjlighet att ta sig självt i kragen eller inte, med allt vad det innebär i totalstopp vid årsskiftet för det mesta ute i inte minst vår regionala verklighet i det som finansieras av EU och oklarheter när det nya kan komma på plats. Frågan är om Europaparlamentet "kör en rövare" för att med lite chockverkan i en sista vända göra en maktdemonstration och tvinga fram lite ytterligare eftergifter från Ministerrådet för att undvika totalt limbo och hellre tar den chansen att få till något som de anser bättre, om än med ytterligare lite fördröjning, än att nu få till ett snabbt men sämre beslut. Det kan förstås också vara är så enkelt att Irländarna sköt sig själva i foten genom att lite för snabbt gå ut och ta åt sig äran för att ha rott budgeten i hamn. Det sägs dock att det fanns en överenskommelse om att Irländarna skulle gå ut med det.

Kanske hade inte Europaparlamentets förhandlare förankrat det som förhandlats fram väl nog i sina respektive partigrupper vars ledningar helt enkelt slog bakut när de tog del av resultatet eller så fanns det i realiteten inte någon annan överenskommelse än att man nu skulle avluta förhandlingarna under det Irländska ordförandeskapet för interna diskussioner efter att det konstaterats att det inte gick att komma längre med de mandat förhandlarna hade. Det står i alla fall rätt klart att det inte fanns en enig hållning från parlamentets förhandlare om det uppnådda resultatet. Givetvis är det också ett spel som pågår där parterna prövar varandra men också agerar för att vinna majoritet i sina respektive församlingar - i Ministerrådets fall rentav krav om enhällighet - för kommande beslut och därför inte kan verka "sälja ut sig" för billigt från dem som inte sitter med i förhandlingsgrupperna.

Överlag är det intressant att notera att väldigt få verkar ha insyn i vad som egentligen försiggår. Mycket lite har skickats ut från de olika aktörerna som annars brukar vara snabba att kommunicera det mesta till omvärlden och inte ens inom parlamentet tycks man riktigt veta vad som sker inom de inre kretsarna i partigruppernas ledningar och förhandlingsgrupper.

Vad man de facto strider om i MFF-förhandlingarna

Förhandlingarna har då inte handlat om de överordnade budgetbelopp som Ministerrådet beslutade om i februari. Europaparlamentet och EU-kommissionen vill ju ha en större EU-budget rent allmänt och det finns förstås en stark politisk vilja att inte vilja acceptera det som Ministerrådet enades om i februari. Samtidigt blev den överenskommelsen ändå kanske inte så dålig som många befarat om man ser till innehållet och alla inser också att det kommer inte att gå att få till ett annat beslut än det som alla stats- och regeringschefer då, efter mycken möda, enades om. Ministerrådet måste ju för sin del vara helt enigt mellan alla länder när det gäller den samlade budgeten. Den generella neddragning av EU-kommissionens förslag och därmed i realiteten för första gången en reell minskning av EU:s samlade budget jämfört med föregående programperiod ligger därmed så här långt fast. Givetvis skulle för den skull Europaparlamentet vilja tvinga fram lite mer till områden som territoriellt samarbete, forskningsfonderna samt infrastruktursatsningar utan att dra ned på något annat.  Förhandlingar om specificeringar och eventuella smärre omfördelningar inom de olika budgetposterna sker, men då inom de olika budgetområdena där parallella förhandlingar pågår om regleringarna för dessa och där parlamentet har fullt medbestämmande, det vill säga att parlamentet och Rådet måste vara överens om de exakta formuleringarna i allt. 

Det förhandlingarna kring den överordnade långtidsbudgeten handlat om är omkring hanteringsordningen av budgeten, framförallt att från parlamentets sida öka flexibiliteten i att över åren kunna flytta om pengar mellan olika budgetposter, särskilt att om det uppstår överskott i en budgetpost då kunna föra över de pengarna till en annan. Dagens ordning innebär att överskott årligen återförs till medlemsländerna och därmed kan situationen uppstå, att medlemsländerna får tillbaka pengar från EU samtidigt som en annan budgetpost visar underskott som medlemsländerna i sin tur inte är beredda att skjuta till pengar till, ens av det de fått tillbaka. Eftersom EU inte får dras med underskott skapar det stundtals mycket prekära situationer, som vi kunnat se i förhandlingarna om EU:s årliga budgetar de senaste åren. För Europaparlamentet innebär möjligheten till sådana kvarhållna medel på EU-nivå, en ökad möjlighet att i de årliga budgetarna få mer inflytande eftersom även det är underställt parlamentets medbeslutande. Diskussionerna handlar också om ökade möjligheter till flexibilitet för större förändringar och överföringar i EU:s budget i samband med den halvtidsrevision som finns inlagd och att en sådan verkligen skall ske relativt tidigt under programperioden så att även det nyvalda parlamentet efter nästa års Europaparlamentsval har en möjlighet att tidigt påverka den budget som skall gälla till 2020. Ytterst handlar det förstås om att för parlamentet stärka sin makt över budgeten genom utrymme för framtida revisioner.

Europaparlamentet vill också ha in skrivningar om tydligare fortsatta diskussioner för införande av det som kallas EU:s egna medel, helt enkelt ökade möjligheter för EU att vid sidan av ländernas medlemsavgifter ta in egna direkta medel via skatter och avgifter som förstås också skulle öka parlamentets makt, eftersom det är medel de skulle få inflytande över. Idag består finansieringen av EU helt av de enskilda medlemsländernas avgifter som parlamentet inte har makt över. Det som funnits med i förslagen är en skatt på finansiella transaktioner inom EU och ett antal länder är på gång med att utreda en sådan, men däremot kan det inte bli en gemensam EU-skatt utan att alla länder är med på det och det finns det inga förutsättningar för i dagsläget.

En institutionernas kamp - för folket, länderna eller sin egen Olymp…

I mycket är det en "institutionernas kamp" vi ser snarare än en renodlad budgetdiskussion, även om det förstås under allt från stora delar av Europaparlamentet finns ett uttalat missnöje med de budgetnivåer Ministerrådet enades om. Det är förstås Europaparlamentets möjlighet att nu pressa fram så mycket inflytande de kan med de nya möjligheter för det som Lissabonfördraget givit som ställs på sin spets. Inom det som rör EU:s egen budget och regleringar går det idag att prata om ett tvåkammarsystem bestående av å ena sidan det direktvalda Europaparlamentet och å andra de nationella regeringarna med EU-kommissionen däremellan. Det positiva med det är att mycket som förr hölls bakom de stängda förhandlingsdörrarna i Ministerrådet idag landar i de helt öppna parlamentsförhandlingarna där ju även utskottsmötena är offentliga till skillnad mot exempelvis den svenska Riksdagen. Nackdelen är att processen mellan besluten i de olika församlingarna sköts i triloger mellan Parlamentet, Rådet och Kommissionen som är, om möjligt just när de pågår, ännu mer slutna och med insyn av ännu mindre förhandlingsgrupper för att nå kompromisser mellan de förhandlingsmandat som fattats beslut om i respektive församling och i sig ofta är frukten av sköra kompromisser. Det gäller samtidigt att resultaten när de nås är förankrade så att de också kan vinna gehör hos majoriteten av parlamentariker och företrädare för medlemsländerna.

Fortfarande är det Ministerrådet som i realiteten styr över budgetnivåerna i och med att Europaparlamentet inte är medbestämmande på det området och det finns förstås en logik i det eftersom det är medlemsländerna som finansierar EU. Men genom sitt veto, sitt "kärnvapen", har Europaparlamentet, vilket nu blir tydligt, en indirekt makt på även det området och kanske ännu mer som påtryckningsmedel i förhandlingarna som helhet. Kanske är det så enkelt som att det är det man nu vill demonstrera en gång för alla i namn av att det bedöms inte gå att nå tillräcklig majoritet av parlamentariker för det som nu lagts fram.

Uppdraget är nu att rädda vad som räddas går om det går innan det är för sent

Det är med andra ord ett avgörande läge för möjligheterna att knyta ihop säcken och få en budget på plats och därmed alla tillhörande regleringar för att under 2014 komma igång med de nya programmen. Risken finns för att det som var på väg att landa nu före sommaren havererar helt om Europaparlamentet pressar sitt mandat för hårt eller Ministerrådet vägrar röra sig en millimeter ytterligare. Det talas rentav om att det inte blir klart före årsskiftet eftersom allt om det förskjuts riskerar att blockeras av den Tyska valrörelsen och ett Europaparlament där ledamöterna under hösten går in i valrörelsen inför 2014. Det som händer då är att den nuvarande budgeten för 2013 automatiskt rullar över till 2014, samtidigt finns det inga regleringar på plats så det blir totalstopp för det mesta i alla fall. Därtill uppstår det en del intressanta fenomen som att Sverige förlorar sin framförhandlade rabatt på EU-avgiften eftersom den nu gällande rabatten upphör vid årsskiftet. Det är med andra ord fullt möjligt att det som nu börjat krackelera, rämnar helt.

Det troliga är dock att parterna tar sig samman genom marginella justeringar som kan basuneras ut som stora segrar utifrån det som nu finns på plats och att man uttalar sig i termer av att göra det för Europas bästa och därmed legitimerar stoppet, eller kanske snarare hacket, i processen, med i bästa fall möjlighet att sy ihop det före sommaruppehållet trots allt, alternativt att det blir relativt snart efter sommaren. Eftersom alla andra processer pågår parallellt och inte kommer att fullt ut vara klara före sommaren har det i realiteten inte så stor betydelse. Det kan i mycket bero av vad som kommer ut av medlemsländernas diskussioner i samband med det toppmöte som är i Bryssel i dagarna, där frågan lär dyka upp som en extra punkt på dagordningen, och om det i sin tur räcker för parlamentets del för att gå till beslut eller inte. På torsdagmorgonen före toppmötet träffas ordförandena för Minsterrådet, EU-kommissionen och Europaparlamentet i vad som väl får betecknas som ett krismöte och bara den bilden av hur övriga aktörer nu måste förhålla sig till Europaparlamentets företrädare och vad de väljer att göra eller inte är förstås något som de för sin del gärna vill visa upp. Det återstår att se om och i så fall vad som kommer ut av det. Det finns också ett extra toppmöte inlagt i slutet av juli för att hantera frågan om MFF.

De olika brickorna i form av förhandlingar kring de olika budgetområdena faller ju annars vad det tycks en efter en på plats, inklusive jordbrukspolitiken som det funnits mycket stora åsiktsskillnader inom och forskningsfonderna och som det ser ut även sammanhållningspolitiken med flera områden som också varit föremål för tunga förhandlingar och stundtals väldigt slutna processer. Samtidigt hänger de slutgiltiga besluten också förstås på att förhandlarna inte av bara farten lämnat övriga medspelare allt för långt bakom sig när Europaparlamentet och Ministerrådet i sin helhet skall godkänna överenskommelserna.

Om de nationella processerna därtill i sin tur hänger med i svängarna och kan landa i tid för att verkligen kunna börja de nya programmen vid årsskiftet är en annan fråga. Tidigare antaganden har utgått från full drift runt halvårsskiftet 2014. Det kanske fortsatt står sig rätt väl. Rent allmänt är det ett pressat tidsschema och det riskerar att gå ut över programskrivandet för att få fram så bra regionalt förankrade program som möjligt i linje med de goda intentioner som ändå finns i direktiven som nu förhandlas och det hänger också ihop med att beskeden om den svenska programstrukturen dröjt. Vi har med andra ord en fortsatt intensiv höst - och vår - att se fram emot, även när väl EU:s beslutande församlingar tagit sin del av beslutskakan.  

/Mikael Janson

Tidigare "State of Play" inför slutförhandlingarna om budgeten