State of Play: Norra Sverige mitt i EU:s förhandlingsupptakt

Hur går det för norra Sverige i EU:s kommande budget? Det är en fråga att ställa sig i de förhandlingar som nu går mot sitt slut om EU:s långtidsbudget 2021—2027, även om ingen vet när slutet är. Budgeten rymmer allt det EU gör, får göra och kan göra givet de ramar som ges av ytterst medlemsländerna, även om Europaparlamentet också har sin möjlighet att sätta press på utfallet. Det finns många stora frågor att lösa ut som nämndes i förra State of Play. I det följande fördjupas det som har varit av särskilt intresse för norra Sveriges del i uppbyggnads- och påverkansarbetet för de förslag som nu ligger.

I förhandlingsboxarna, som det kallas, ligger de tusentals regleringar som styr EU:s olika ansvarsområden och stora frågor som migrationspolitiken, klimatutmaningen, säkerhetspolitiken och grundläggande principer om demokrati och att hantera globala utmaningar från Kina och USA med flera är förstås av största vikt och i fokus med olika syn mellan länder och aktörer i EU. Norra Sverige är en del av allt detta. I många delar mer än många andra utifrån geopolitiskt läge med för EU viktiga resurser i ett av Europas mest innovativa länder. Samtidigt är norra Sverige för den skull inte alltid mitt i fokus för allt. Frågan är därför vad som ligger i vågskålen för våra delar av Europa givet de fokus som varit från norra Sverige inför det som komma skall när dammet från striden väl lagt sig.

Norra Sveriges ingång från förra förhandlingens utfall

EU, liksom mycket annat, fungerar ju så att precis när allt landat, så börjar det om igen. Så var det senast det begav sig när norra Sverige kom rätt väl ut i förhandlingar för nuvarande budget- och programperiod 2014—2020. I en budget som innebar neddragningar på i stort sett alla fronter, kunde den extra gleshetsallokeringen till norra Sverige inte bara värnas utan också stärkas mot de förslag som låg på bordet. Det innebar att stödet i slutändan låg kvar på samma nivåer som tidigare. Att det sedan ändå inte blev så, beror på att nationell svensk nivå valde att lägga 15% på ett nytt nationellt program som i hög grad riktades till den stora europeiska forskningsanläggningen ESS i Lund.

Det kan också noteras, att det var första gången EU-kommissionen lade in de extra gleshetsmedlen i sitt förslag. Det har tidigare varit en del av de rent politiska förhandlingarna. Orsaken till att EU-kommissionen kunde gå i god för det, låg i de underlag som regionerna i Northern Sparsely Populated Areas, NSPA, i vilket de fyra nordligaste svenska regionerna genom North Sweden på EU-arenan är en drivande kraft, tagit fram i samverkan med Nordiska Ministerrådets forskningsorgan Nordregio. Utan den processen, i nära dialog med EU, hade det inte varit möjligt för EU-kommissionen att föreslå det och med tanke på den budgetrestriktivitet Sverige förde i de förhandlingarna, precis som nu, hade det utan tvekan varit svårare att i sista nattmanglingen, trots allt, kräva mer pengar till Sverige.

På samma sätt var det idoga arbetet med de regionala aktörerna i projektet Botniska Korridoren, järnvägssträckningen från Stockholm och norrut, med North Sweden som en motor gentemot EU, en förutsättning för att det också låg med ett förslag om att lägga in Nya Ostkustbanan, Norrbotniabanan, Malmbanan och Haparandabanan med flera delar i EU:s så kallade core network och därmed kunna få stöd för utbyggnad av dessa delar från EU. Förslag som också blev del av de samlade besluten efter idogt arbete in på mållinjen.

Därutöver fanns det fler viktiga frågor för regionen, som att mobilisera via Vinnova för att få in skogsfrågorna i EU:s forskningsprogram Horizon 2020, respektive undantag i de kopplade statsstödsreglerna av vikt för norra Sveriges aktörers möjligheter att få stöd för utveckling utifrån de specifika förutsättningar avstånden till de större marknaderna och gles befolkningsstruktur ger.

En utmaning var att EU-kommissionen däremot inte ansåg att regionalfondsmedel skulle kunna investeras i bredband och infrastruktur. Investeringar som förstås är av största vikt just för norra Sverige och regionerna i NSPA. På samma sätt låg förslag om att begränsa möjligheten att delta i nya instrument för stadsutveckling, såsom European Innovation Partnership Smart Cities, som skulle riktas till städer över 250.000 invånare.

I slutändan kunde nya regleringar föras in som gav specifika undantag för NSPA-regionerna att kunna investera i bredband och infrastruktur genom de extra gleshetsmedlen. I samspel med det regionala forskningsnätverket ERRIN på Brysselarenan och som är en aktör som EU-kommissionen lyssnar till, kunde också regleringarna bli sådana att storlek på städer att delta i Smart Cities aldrig skrevs in. Det har inneburit möjligheter för satsningar på inte minst bredbandsutbyggnad som idag är en av norra Sveriges styrkeområden, även om det ännu finns vita fläckar, och att exempelvis Umeå idag till och med är en av EU:s ledarstäder inom Smart Cites.

Slutsatser och lärdomar som tagits med inför denna (h)o(l)mgång

Slutsatsen från förra förhandlingen är vikten av att ha bra och relevanta underlag för sin sak, i samverkan över gränserna med andra regioner med liknande omständigheter i dialogen med EU, särskilt för regioner som NSPA med få invånare i EU:s utkanter. I grunden var det också det som var orsaken till att etablera NSPA-nätverket. Diskussionerna inom och mellan regionerna kring de olika analysstudier som gjordes och de krav som kom från EU om att inte bara visa upp allt som skapar svårigheter, flyttade därtill perspektiven från problembeskrivningarna till att lyfta potentialerna och hur göra utmaningar till möjligheter. Det var en avgörande faktor, för att inte säga den avgörande faktorn, som underlättade dialogen med ett EU som i grunden, även med aldrig så bra underlag för att se och förstå regionernas unika omständigheter, vill stödja det som kan skapa en positiv förändring.

Därtill kan läggas insikten om att en av huvudskälen till EU-kommissionens motstånd mot att använda regionalfondsmedel för det som i mycket är norra Sveriges specifika utmaningar, behovet av infrastruktur och uppkoppling, var att det för nationell politik och i EU inflytelserika OECD, Organization for Economic Cooperation and Development, dragit slutsatsen att det inte lönar sig. Detta baserat på studier i södra Spanien och Portugal.

En ytterligare insikt var att, i dialogen med inte minst alla relevanta företrädare för transportfrågorna i Europaparlamentet och övriga inför besluten om att ta med Botniska Korridoren i EU:s TEN-T core network, stod klart att inför kommande förhandlingar skulle frågan om att stärka fokus på huvudstråken, de stomnätskorridorer som EU pekat ut som prioriterade, bli ytterligare mer centralt och därmed risk att Botniska Korridoren, trots sin nya status, skulle bli nedprioriterat eftersom den visserligen kom in i core network, men däremot inte som en fullvärdig core corridor. Tiden var då inte mogen för det när frågan från EU:s aktörer restes om att redan i den omgången inlemma den i stomnätskorridorsystemet. Aktörer som vid det laget såg exempelvis Norrbotniabanan som en av EU:s viktigaste saknade länkar. För North Sweden var därför en fortsatt samverkan inom BK nödvändig att rentav stärka när en del såg kampen vunnen. Därtill att omgående inleda processen med att hitta rätt aktörer i EU för nästa steg: Att kunna inlemma Botniska Korridoren som en fullvärdig del i EU:s stomnätskorridorsystem, vilket det fanns motstånd mot på flera olika håll då det förstås är hård konkurrens om utrymmet och pengarna i EU.

Till allt detta kan läggas det starka fokus på stadsutveckling som varit rådande. Även om norra Sverige har ett antal i svensk kontext betydande städer att lyfta fram också i EU, så gynnar mindre urbana perspektiv på utvecklingspotentialer såväl stad som omgivande land i regioner som norra Sverige. Dessa mindre städer i en större region kan i sig ha en större roll som motorer än en storstad bland många storstäder och därtill kan det för EU utgöra en unik testbädd för att i full skala pröva nya smarta lösningar, som inte är möjligt i en större stad, samtidigt som EU inte är megastädernas kontinent, utan en blandning som i sig ger unika innovations- och utvecklingspotentialer. Det är viktigt att ta fasta på i en tid när synen på städerna som lösningen på alla problem och att därmed måste allt fokus ligga på att lösa städernas problem varit förhärskande, såväl på nationell nivå som i EU. Även där har OECD spelat en stor roll för det synsättet.

Vikten av de globala perspektiven för framgång i de lokala prioriteringarna

I samband med slutförhandlingarna av nuvarande budget- och programperiod lanserades under 2012 också EU:s andra arktiska policy med sikte på att för EU erhålla observatörsstatus i Arktiska Rådet. Utöver fokus på de redan då allt hetare klimatfrågorna och framväxande säkerhetspolitiska utmaningarna i Arktis, fanns, som en tredje huvudpunkt, vikten av hållbar tillgång till råvarorna i Arktis, tillgängliga via nya möjliga transportrutter samt ny och mer lönsam teknologi i spåren av stigande råvarupriser. Råvaror av stor vikt för Europas industri i en tid när Kina dammsög världsmarknaden. Regionerna i EU:s eget Arktis, det vill säga norra Sverige och Finland, gavs därmed i allt detta åter rollen av att vara övriga Europas råvarubod och därtill att vara EU:s fotsteg in i det globala Arktis.

Det gav i sin tur underlag för behovet av att fortsätta vrida om bilden av norra Sverige i även denna arktiska kontext, för att inte andra i EU skulle fylla det tomrummet med annat innehåll som inte givet skulle vara i våra regioners intresse. Norra Sverige är en del av det politiska Arktis och det kunde också regionerna genom bland annat samverkan i NSPA mobilisera för. Är norra Sverige det i hög grad glesbefolkade norra Europa, så är det samtidigt det befolkade, utvecklade, innovativa och urbana Europeiska Arktis. Gles befolkningsstruktur i ett arktiskt och subarktiskt klimat ger dock specifika utmaningar att hantera och få stöd för att hantera.

Det är mot denna bakgrund som North Sweden initierade arbetet med den OECD-studie för NSPA, som genomfördes under två år och lanserades 2017 i Europeiska Regionkommittén i Bryssel, i precis rätt tid för att spela en roll för uppspelet inför kommande EU-förslag. Utgångspunkten var att dels erbjuda en plattform för samverkan mellan regionerna kring fortsatt fördjupad gemensam kunskapsinhämtning för ett mer strategiskt gemensamt arbete, som också efterfrågades av EU-kommissionen inom ramen för att ge de extra gleshetsmedlen till norra Sverige och Finland, och att, genom att göra det i samverkan med OECD, skapa såväl intresse som utrymme för dialog gentemot EU men också förstås nationell nivå.

Det var också viktigt att bygga vidare på de tidigare Nordregiostudierna, utan att göra om samma sak med att visa att vi vågar utsätta oss för en extern granskning med den trovärdighet det ger, utan att i förväg veta vad OECD skulle landa i för slutsatser och rekommendationer. Det skulle också i längden vara svårt att överbevisa OECD och därmed EU om vikten av investeringar i regioner som våra utan kvalitetssäkrade underlag för det. Det var helt enkelt lite grand av att ”ta tjuren vid hornen” och även för OECD var det en intressant övning att studera 14 regioner i tre länder, varav två med i EU och ett utanför, i mer avlägsna och glesbefolkade områden.

Ett starkt paket genom idogt arbete och samverkande omständigheter

Det var därmed lite av en jackpott när OECD, som en av sina första punkter, konstaterade att bland det viktigaste att i investera i för våra regioner är just infrastruktur och bredband. De bidrog också till att stärka argumentationen för särskilda stöd till norra Europa genom att peka på att det är regioner som bidrar med mycket till sina länder och hela EU och ligger i framkant inom många områden som en föregångare och testbädd för hela Europa, men att det samtidigt är sårbara regioner som i stora delar saknar den egna kritiska massan för en hållbar utveckling. Det ger argument för särskilda stöd och insatser med anpassade strategier från EU. Att vara rik på råvaror är inte detsamma som att per automatik vara ett rikt samhälle skulle det kunna sägas.

Till det kan läggas att OECD valde att parallellt med NSPA-studien inrikta sin samlade högstatusprodukt inom regionala analyser, den så kallade Regional Outlook som kommer ut ungefär vartannat år, mot att inte bara titta på städer eller ens ”stad och resten” men väl dyka ned olika typer av landsbygd med olika behov av anpassade strategier, där NSPA-studien blev fallstudien för mer avlägsna och glesbefolkade regioner. Den metastudien över hela OECD-området, som bland annat konstaterade att 68% av tillväxt sker utanför storstäderna, gav genom sitt bredare fokus en ytterligare ingång i att lyfta in studien för NSPA i olika sammanhang. Därtill valde Sverige att göra en uppföljningsstudie till den nationella OECD-analysen från 2010 med ett landsbygdsfokus som också sedermera kommit att leda in i efterföljande landsbygds- och kommunutredningar.

Det var med andra ord ett starkt paket som emanerade ur initiativet om en ny studie för NSPA och varit underlag som absolut spelat in i diskussionen på EU-arenan och utgjort grund för de förslag om att bibehålla den extra gleshetsallokeringen på samma nivå från EU-kommissionens sida. För norra Sverige är utmaningen att finnas i ett av de rikaste länderna med därmed relativt lite regionalfondsmedel samtidigt som de specifika utmaningar som finns med ganska små ”smörjmedel” kan frigöra stora mervärden för Sverige och hela EU. Den extra allokeringen kompenserar för det. Turismexpansionen vi idag ser i norr hade inte varit möjligt utan det. Likaså hade inte universiteten kunnat bygga kapacitet att idag vara framgångsrika även inom EU:s forskningsprogram Horizon 2020 utan de medlen. Den strategiska samverkan över gränserna i hela norra Sverige, Finland och Norge inom exempelvis NSPA är i sig ett resultat av EU:s särskilda stöd.

Detta har också spelat in direkt i den arktiska dialogen som pågick parallellt med studien och därefter den samrådsprocess som NSPA lite grand satte sig i centrum för i samverkan med EU-kommissionen och EU:s utrikestjänst, som håller i Arktisfrågorna. Det utmynnade i en samrådsrapport med EU:s investeringsprioriteringar för Arktis som å ena sidan är lite av en önskelista, å andra sidan ger en bas för fortsatt diskussioner om regionalstödet till regionen och andra investeringar såsom den fond inom Northern Dimension Partnership on Transport and Logistics, NDPTL, som var på väg att avvecklas men genom argumentation från North Sweden tillsammans med North Norway fick ett förnyat uppdrag och från det levererat ett antal stödberättigade regionala investeringar i hamnar med mera i norra Sverige.

Det ena ger det andra bara det bygger på en solid grund att ta avstamp från

Särskilt kan lyftas EU:s intresse för att koppla sig mot Arktis via en utbyggd Botniska Korridor, som genom samrådsprocessen lyftes fram som en av EU:s huvudprioriteringar. Därmed föregick den processen de kommande förslagen om vilka sträckor som skulle lyftas in eller ut ur ett reviderat core corridor system inför den nya budgetperioden. Det gav helt enkelt EU-kommissionen en möjlighet att ge argument för och sätta press på den förlängning av stomnätskorridoren Skandinavien-Medelhavet, ScanMed, som nu föreslås genom att inkorporera Botniska Korridoren fullt ut i den. Det har också varit tydligt vilken betydelse som lagts vid att knyta Europa till Arktis via BK vid de besök som företrädarna för ScanMed-korridoren, genom North Swedens försorg, gjort i norra Sverige och exempelvis Almedalen under arbetet med att kunna lägga sådana förslag, med i slutändan även nödvändigt stöd från svensk nationell nivå för det. Det är den stora förändring som görs i de förslag som ligger för beslut i EU nu när det gäller det transeuropeiska transportsystemet, TEN-T. Det är långa processer och det enda som är säkert är att inget görs av sig självt.

Det kan jämföras med hur lösningen i dialogen med EU för att i första läget få in Botniska Korridoren, vilket från början inte ens var möjligt med de förutsättningar som gavs från EU, var att lägga in ett kriterium om att alla länder inom EU skulle ha en fast järnvägsförbindelse sinsemellan där det finns landgräns. Sverige och Finland hade varit de enda som inte hade haft det om inte BK lagts med. Huvudargumenten för EU var förstås godsflöden och för hemmaregionerna möjlighet till arbetskraftspendling och att bygga ihop transportsystemet i norr, men det gäller alltid att koppla till vad som ytterst ger mervärden för hela EU med att knyta ihop över landgränserna där EU ser de globala kopplingarna för en fungerande inre marknad när länderna fokuserar på sina huvudstäder.

NSPA valde också att under nuvarande programperiod i ett initialt skede gå in samlat i EU:s smart cities för att visa på at även glesbefolkade regioner i norr kan bidra för utveckling av smarta samhällen även med sina mindre städer. Rentav vara en unik testbädd för Europa och även det i ett arktiskt kopplat sammanhang. Det har varit en ytterligare plattform under denna programperiod för att föra dialog med aktörerna i EU och i samverkan med andra likasinnade. Det har också varit en del i att lyfta blicken från regionalfonderna. Sammantaget är det en del av de breddade fokus som idag är i förslagen och diskussionen på EU-arenan, att utöver fortsatta urbana satsningar även lyfta fram mindre städer och det regionala ekosystemet med samverkan över gränserna kring det som kallas smart specialisering och från EU-kommissionen särskilt peka på potentialerna för glesbefolkade regioner att med stöd från EU arbeta med de verktyg för lokalt ledd utveckling för att ta sig an de specifika utmaningar som finns.

Norra Sverige har genom North Swedens initiativ om att i EU etablera ett ”Smart Regions” och inte bara det befintliga Smart Cities, absolut varit en del av den diskussionen och rentav spelat en roll för de förslag som ligger på bordet med sikte på såväl utveckling i mindre och små städer, Smart Villages, som särskilt fokus på de mest glesbefolkade miljöernas behov av samlade utvecklingsstrategier och stöd för det inom det som idag går under just begreppet Smart Regions eller ”Smart Region 2.0”.

Grunden har lagts, EU har visat att de lyssnar, frågan är; vad händer nu?

I det ligger också att EU-kommissionen lyssnat till budskapet om att för norra Sverige saknas idag till stor del verktygen för att komplettera satsningar på regionalt kapacitetsbyggande med kompletterande satsningar på att fylla på med nödvändig kompetens. Investeringar i bredband måste till exempel kompletteras med insatser för att småföretag och andra skall ha kompetens och förmåga att dra nytta av uppkopplingen. Det är så det är tänkt från EU med att den europeiska regionalfonden bygger kapacitet och den europeiska socialfonden fyller på med stöd för kompetensbehoven. Så har det dock inte fungerat i Sverige, där socialfonden blivit mer av nationell arbetsmarknadspolitik. Det är bakgrunden till att i förslagen för nästa programperiod så är den extra gleshetsallokeringen till norra Sverige till en fjärdedel öronmärkt som socialfondsdel, från att tidigare ha varit enkom regionalfond. Det återstår dock att de hur det och mycket annat landar i den svenska programmeringen av dessa program. Det är som ofta mer där utmaningen ligger, att få även nationell nivå att se det som EU ser och är berett att investera i till gagn för hela Europa.

Mycket av det som nu då förhandlas i EU och inriktningen följer det som lyfts fram i tidigare State of Play när förslagen lades och förhandlingarna om dem drog igång. Senaste State of Play gav en överblick över den större spelplanen. Denna State of Play försöker ge en grund för ingången från norra Sveriges sida inför det som nu skall landa i konkreta beslut. I kommande State of Play uppdateras läget för vartåt det bär av det som går att bedöma.

/Mikael Janson