State of Play: Matchen om framtidens regionalpolitik igång

Den 26-27 juni anordnade EU-kommissionen det sjunde sammanhållningsforumet, 7th Cohesion Forum, i syfte att diskutera framtidens regionalpolitik i EU inför nästa programperiod från 2021 och framåt, ”Post-2020”. Enligt reglementet skall EU-kommissionen senast vid årsskiftet lägga fram sitt förslag till långtidsbudgeten för nästa programperiod, men som konstaterats i tidigare ”State of Play” så är det mycket som ännu är oklart, ett antal slitningar mellan länderna och inte minst diskussionen om Storbritanniens utträde ur EU, ”Brexit”, vilket gör att det inte blir så. I det tal om ”State of the Union” som EU-kommissionens ordförande, Jean-Claude Juncker, höll i Europaparlamentet i början av september slogs det fast att budgeten nu kommer i maj.

Diskussionen och förberedelserna pågår för fullt för det omfattande budgetpaket som skall förhandlas mellan länderna och Europaparlamentet för att från och med 2021 kunna börja gälla. Det gör att tiden är knapp och med därtill ett Europaparlamentsval och ny kommission att tillsättas under 2019 så är det i princip bara 2018 att göra på för att inte riskera ytterligare stora förseningar. Samtidigt är det avhängigt om det då går att bedöma effekterna av Brexit med ett år kvar till det formella utträdet våren 2019.

Valen i framförallt Frankrike och Tyskland har också spelat in i att EU-kommissionen avvaktat mer tydliga riktlinjer för nästa EU-budget, men successivt lär nu det redan höga tempot höjas högst avsevärt. Det diskuteras i det sammanhanget också en förändring av budgetperioden från det brukliga sju år till fem år och därmed mer i linje med de politiska mandatperioderna i EU. Å andra sidan innebär en kortare budgetperiod mindre tid för förberedelse av nästa programperiod igen, så fortsatta sjuåriga planer eller möjligen tioåriga med halvtids revisionsintervaller anpassat till valperioderna, är inte uteslutet.

Även med de osäkerhet som är så avgörs allt i princip nu

I realiteten är det under hösten som grunden läggs för de förslag som kommer 2018. Någon form av sammanhållningspolitik blir det, om inte annat för att det finns i EU:s statuter, även om hur den kan utformas och med vilken ambition det till syvende och sidst förstås hänger ihop med storleken på pengen.

Att det blir mindre pengar i potten kan vi nog vara ganska säkra på. Frågan är hur mycket mindre det blir och hur det i sin tur fördelas, särskilt som det finns många nya prioriteringar som pockar på uppmärksamhet såsom säkerhetspolitiken, terrorismen, migrationen och annat, samtidigt som inget land vill betala mer ens för att täcka upp budgethålet efter Brexit. Även med antagandet att Storbritannien betalar huvudparten av sina åtaganden och att det därtill kommer att finnas outnyttjade reserver i regionalpolitiken att kunna skjuta över i inledningen av en ny programperiod, så kommer påtagliga budgetanpassningar att krävas.

Det kan för att kompensera budgetbortfallet tänkas att det läggs in förslag om nya finansieringskällor såsom en EU-gemensam moms eller finansiell skatt, men hittills har dock inte länderna varit mogna för att överlåta någon skattekompetens till EU och det lär sitta långt inne även denna gång. Å andra sidan kan det bli ett annat tryck på frågan om en egen Eurozonsbudget med ökad samordning och EU-kompetens också över skatter och ekonomisk politik som lite förändrar spelplanen. Det kan för framtiden förstås ställa mycket på sin kant och spets för inte minst Sveriges vidkommande.

Jean-Claude Junckers utspel om särskilt stöd till alla länder utanför Euron för att kunna komma med snarast möjligt är en antydan om det, med även möjliga implikationer för vilken roll regionalpolitiken kan tänkas få spela som en del av en europeisk omfördelningspolitik inom ramen för Eurozonen. Det kan i marginalen noteras att Kommissionsordföranden Juncker för första gången i sitt årliga tal till Europaparlamentet därtill nämnde regionerna och regionernas roll. Det antyder någonstans att polletten som inte minst North Sweden förfäktat om regionernas betydelse också nått fram.

Splittrat fokus för vem som sitter med Svarte Petter

Nu i mitten av oktober kommer EU-kommissionens sammanhållningsrapport och det är i sig är ett tecken på de osäkerheter som råder. Normalt brukar den komma före sammanhållningsforumet för att diskuteras där och bilda underlag för ett samråd om utformningen av kommande regionalpolitik. Det som också sagts är att rapporten kommer att helt fokusera på vad som hittills uppnåtts snarare än blicka framåt. Mot den fonden tar EU-kommissionen fram sina konkreta förslag att läggas efter själva budgetramverket och det kan då ske någon gång mot halvårsskiftet 2018.

Det som är rätt givet är att så kallade finansiella instrument inklusive den högprofilerade ”Junckerfonden” i form av lån och andra möjliga kapitaltillskott kommer att spela en ökad roll, men inte för den skull, även om sådana tankar varit i luften, helt ersätta de mer traditionella verktygen. North Sweden har i den diskussionen i olika sammanhang lyft fram att exempelvis sociala och andra grundläggande utvecklingssatsningar särskilt i regioner som norra Sverige med liten egen kapitalmarknad och låg kommersiell avkastning inte är lämpade för rena låneinstrument, men däremot kan sådana instrument givetvis bidra till att växla upp stödinsatser på andra områden.

Till det kommer en intressant övning i om det är regionalfonderna eller jordbruksfonderna som kommer att ta mest stryk. Traditionellt sett har försvaret av jordbrukspolitiken varit starkt, men allt fler röster talar idag om att kapa även i jordbrukspolitiken och någonstans kan man se att det sker ett arbete för att stärka stödet för regionalfonderna och deras faktiska betydelse inklusive en helt relevant, men i maktkampen mellan olika intressen infekterad, fråga om att rentav flytta hela landsbygdsutvecklingsfonden till regionalfonden för att få en samlad utvecklingsfond.

I det ligger också frågan om socialfonden som en fond för regional kompetensutveckling och social utjämning. Därför pratas det om en enda samlad regional utvecklingsfond, särskilt om det på totalen blir mindre pengar, i linje med idéer som North Sweden framfört om och att också koppla en sådan samlad fond till olika ”huvudspår” utifrån en framtida Europa 2020-strategi med sina nuvarande mål om smart, hållbar och inkluderande tillväxt. Om den diskussionen har kraft nog att i slutändan få något genomslag återstår dock att se.

Sammanhållningspolitik för sammanhållningspolitik i nålsögat

Det finns överlag en rörelse mot att mer lyfta fram stödets betydelse för strukturomvandling av eftersatta regioner utöver generella innovationssatsningar i hela EU, vilket syntes tydligt under sammanhållningsforumet. Det är delvis utifrån en önskan om att vilja ha mer av omfördelningspolitik i den ekonomiska krisens spår och där kan Eurozonen gå mot en egen regionalpolitik rentav, även om det i nuläget är tveksamt om Tyskland är berett att ta det ökande ekonomiska åtagande det innebär. Delvis handlar det också om att mota Olle i grind i en möjlig diskussion om att de stora beloppen är de som går till de fattigaste regionerna och som de facto har svårt att göra nytta av alla pengar, utan också ökat administrativt stöd för det, och därmed frestande för nettobidragsgivarna att vilja slimma.

Sammanhållningspolitikens roll för ett solidariskt Europa är därför nu mycket i centrum, men från framförallt nettobidragsländerna i Västeuropa förs också fram kraven på att solidaritet är att även ta ansvar för de gemensamma utmaningarna såsom att ta emot flyktingar och att överhuvudtaget uppfylla grundläggande demokratiska principer. Siktet är förstås särskilt riktat mot Polens och Ungerns politiska utveckling som därtill de största nettobidragsmottagarna, vilket skapar irritation.

Sådana ex-ante-kriterier utifrån någon värdegrund lär komma, men mot det står svårigheten att i realiteten utöva dem och att det slår mot regioner som för sin del inte styr över den nationella politiken. Helt klart är dock att stödet överlag kommer att inlemmas mer i den så kallade ”Europeiska terminen” som är EU:s makroekonomiska styrning för att tillförsäkra att länderna sköter sig ekonomiskt och gör de nödvändiga åtgärder som krävs för ekonomisk balans och tillväxt, inklusive, kan tänkas för framtiden, hur regionalfonderna används för det.

Frågan om fördelningen mellan regionerna åter på tapeten

Till den diskussionen hör också frågan om på vilka grunder fördelningen av medlen överlag skall ske. Idag finns tre olika regionkategorier, ”fattiga, mellan och rika” för att förenkla lite, som får olika stor andel av kakan. Det som ser ut att vara ganska avgjort inom EU-kommissionen är att ta bort de kategorierna. Fördelningen skulle då, som även North Sweden i diskussioner pekat på möjligheten för, kunna fördelas mer utifrån faktiska förutsättningar än konstruerade BNP-kategorier.

Det troliga är att BNP per region fortfarande kommer att styra fördelningen i en slags löpande skala, men mycket fokus ligger också på att hitta andra bättre mått, såsom det sociala index på regional nivå som EU-kommissionen tagit fram för att visa på regioners sociala utveckling. Svårigheten är att hitta sådana index med tillräckligt aktuella data att tillgå utan att också bli allt för subjektiva urval. EU-kommissionens egna beräkningar antyder att BNP-måttet i den meningen är mer stabilt och de facto i huvudsak fångar olika regioners situation lika väl. Troligtvis får dock någon form av index, såsom det sociala utvecklingsindexet, eller enskilda indikatorer såsom för arbetslöshet och gleshet med mera som styr redan idag, ökad tyngd för den slutgiltiga fördelningen till respektive region.

Den inledande diskussionen om att regionalpolitiken bara skulle omfatta de fattigaste regionerna har det senaste året i alla fall lagt sig samtidigt som ingen ifrågasätter att de fattigaste regionerna skall ha mest.

Det var därför lite överraskande att EU-kommissionen i sitt reflektionspapper över hur EU skall forma sin framtida budget, som lades före sommaren, åter faktiskt väckte frågan om vilka regioner som skall omfattas av EU:s regionalpolitik och inte. I de scenarier som presenteras innebär alla utom ett mindre regionalt stöd och frågan ställs om regionalpolitiken alls skall finnas kvar och i så fall för vilka regioner. Det får nog ses som en inlaga för att väcka frågor och mobilisera aktörer i en tid när allt fler ser regionalpolitikens betydelse men ett antal nettobidragsgivarländer är fortsatt skeptiska.

Norra Sverige i vårt fokus för EU:s fortsatta givna intresse

Frågan då är hur det kan slå för norra Sverige. Idag erhåller regionen dels ett visst merbelopp via en faktor för gleshet, dels tillkommer ett extra anslag som står för drygt hälften av regionalfondsmedlen av en särskild framförhandlad gleshetsallokering som bara regionerna i Northern Sparsely Populated Areas, NSPA, får del av och för denna programperiod var helt avhängig det arbete som gjorts i nätverket för NSPA. Hur väl den argumentation håller inför nästa programperiod återstår att se i en tid av tuffare budgetklimat, fler som pockar på uppmärksamheten, varav många som ville få del av vår allokering senast det begav sig.

Även om exempelvis den demografiska utmaningen finns med i bilden och norra Sverige på många sätt ligger i framkant i den, så är det många andra som i ökande grad har precis samma problematik och därtill toppar Övre Norrland ofta EU:s olika index för social utveckling och innovation med flera. Övre Norrland ligger ju även högt i BNP per capita. Det säger för den skull inte hela sanningen för en så liten ekonomi över så stora områden med tung basindustri men i övrigt rätt sårbara samhällen utifrån geografi och befolkningsmängd, att ta hänsyn till.

Därför gäller det att visa på de specifika utmaningar som finns för våra regioner som inte fångas av generella index och att det är just genom EU:s stöd som regionen på ett smart sätt kunnat använda pengarna som smörjmedel för att nå dit. Utan de pengarna hade det sett annorlunda ut och det är ett mervärde EU, eller för den delen Sverige, inte kan vara utan.

Det arbete North Sweden initierat runt den studie OECD gjort över NSPA som lanserades i våras i Bryssel och arbetet med att få ett tydligt fokus på EU:s egna nordliga arktiska regioner i EU:s policy för Arktis och EU:s investeringar i Arktis, är exempel på det arbete som görs från regionens sida för att visa på de specifika utmaningarna och ta fram bra underlag och argument för det.

Det är nu viktigt att vara med i diskussionen, som en konstruktiv part och ett framgångsrikt exempel för hela EU att fortsatt vilja bidra till att utveckla. Det positiva är, som lyfts i tidigare ”State of Play”, att sammanhållningspolitiken och regionernas roll mitt i allt får sägas vara tillbaka på arenan i EU.

110615 Mikael M Janson